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篇(1)

關(guān)鍵詞：基層央行；履職審計

中圖分類號：F832.31　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B　文章編號：1007-4392(2012)02-0077-02

開展基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計，是人民銀行內(nèi)審工作的重點，對加強(qiáng)基層央行領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的完善、執(zhí)政能力的提高，更好的履行央行的職能。更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實執(zhí)行總行的政策具有重要的作用。近年來。各級內(nèi)審部門分別從履職審計的程序、內(nèi)容和評價方法等多方面進(jìn)行了積極的探索，積累了一定的經(jīng)驗。但隨著基層人民銀行職能轉(zhuǎn)變和干部管理要求的不斷提高，現(xiàn)有履職審計的方式和內(nèi)容雖然在一定程度上彌補(bǔ)了離任審計的不足，但與開展履職審計的預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，履職審計的深度和內(nèi)容急需進(jìn)一步改進(jìn)和提高。

一、基層央行履職審計工作存在的問題

(一)履職審計目標(biāo)定位存在差異

目前各地對履職審計的理解和認(rèn)識上還存在著一定差異，有的認(rèn)為履職審計是對原有全面審計和離任審計的結(jié)合和補(bǔ)充：有的認(rèn)為是考核領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識的手段。在《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計實施辦法》(試行)規(guī)定中，明確指出履職審計的對象是各級行領(lǐng)導(dǎo)干部和內(nèi)設(shè)職能部門主要負(fù)責(zé)人。而目前審計對領(lǐng)導(dǎo)干部開展履職審計時，主要是從被審計行的業(yè)務(wù)層面展開，檢查被審計單位和部門的全部業(yè)務(wù)操作情況，使審計對象變?yōu)榱酸槍I(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的履職水平和業(yè)務(wù)能力的考察，但實際上很多具體的業(yè)務(wù)操作與領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況關(guān)聯(lián)很少。領(lǐng)導(dǎo)履職與業(yè)務(wù)管理具有完全不同的內(nèi)涵。業(yè)務(wù)管理職責(zé)只是領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)中的一個方面，“干部任免管理”和“黨風(fēng)廉政建設(shè)”等也是領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要內(nèi)容。現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)履職審計僅從業(yè)務(wù)操作管理職責(zé)來審計，則得出的結(jié)論是不全面的，也是不準(zhǔn)確的，沒有說服力。其責(zé)任界定、評價不全面也不客觀、審計的權(quán)威性受到質(zhì)疑。同時以業(yè)務(wù)部門人員的履職水平和業(yè)務(wù)能力來評價領(lǐng)導(dǎo)干部和部門負(fù)責(zé)人履職情況，顯然偏離了審計的目標(biāo)，失去了履職審計的價值和意義。

(二)履職審計的中心發(fā)生偏離

現(xiàn)行的《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計實施辦法》(試行)，對履職審計內(nèi)容規(guī)定為：傳達(dá)貫徹國家法律法規(guī)、方針政策和總行規(guī)章制度以及上級行決定情況，組織和參與決策情況，內(nèi)部控制管理情況，以及履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況四個方面。行長的主要職責(zé)是決策、用人和協(xié)調(diào)管理。然而這三方面工作尚無具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，也很難進(jìn)行評述。傳統(tǒng)習(xí)慣，文化氛圍和人員整體素質(zhì)決定了單位內(nèi)部管理和內(nèi)控執(zhí)行情況的好壞，短時間內(nèi)很難取得明顯效果，因此對其界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，意義不大。同時。行長一般主管或分管內(nèi)審或人事部門，而履職審計中內(nèi)審和人事部門不是審計的重點。所以對行長來說，承擔(dān)主管責(zé)任的可能性很小。只有查庫和綜合治理工作屬行長具體負(fù)責(zé)，也只有這二項工作發(fā)生了問題行長才承擔(dān)直接責(zé)任。從而對行長而言，履職審計發(fā)現(xiàn)的問題一般只是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！堵穆殞徲嬣k法》沒有做出明確規(guī)定，僅僅是一句承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任了事，這四個方面實質(zhì)上只涵蓋人民銀行的業(yè)務(wù)工作。而業(yè)務(wù)審計本應(yīng)是評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的基礎(chǔ)和依據(jù)，但在審計操作中，偏重于查錯糾弊，檢查業(yè)務(wù)操作是否合規(guī)，規(guī)章制度是否落實，把履職審計的重心放到了業(yè)務(wù)管理的細(xì)節(jié)上。使履職審計變成了業(yè)務(wù)合規(guī)性審計，偏離了履職審計監(jiān)督評價的初衷。

(三)審計方式落后，無法達(dá)到審計預(yù)期目的

經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)活動是傳統(tǒng)的全面審計和離任審計查找問題的重點，其審計方式主要是檢查規(guī)章制度的制定和執(zhí)行情況，不同于領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)審計以決策、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各項工作的情況為重點的審計。目前履職審計仍然是以全面審計方式的套路，從操作層面的審計核查來開展，沒有切實根據(jù)履職審計的特點，從管理審計的角度，改變審計方式和手段，導(dǎo)致無法真正體現(xiàn)履職審計的內(nèi)涵和精髓。履職審計常以傳統(tǒng)的查閱資料、現(xiàn)場查看、詢問、調(diào)查問卷等方法，多年來未根據(jù)被審計單位的變化等特點對審計方法進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)和發(fā)展，履職審計效果和目的難以得到確保。

(四)履職審計使用價值不高

正確評價被審計對象的履職狀況是履職審計工作的目的。履職審計報告一方面應(yīng)成為評價領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，另一方面也為領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步改進(jìn)工作提供參考。但目前履職審計評價和審計發(fā)現(xiàn)問題，均未從綜合分析的角度對被審對象任期工作給予整體評價。審計報告的披露也由于審計人員的專業(yè)水平和側(cè)重點不同導(dǎo)致內(nèi)容散亂，重點不突出，整體把握性不強(qiáng)。雖提出問題較多，但作出評價較少：泛泛而談較多，特色針對性較少；致使審計報告無法全面準(zhǔn)確反映審計對象的客觀真實情況，降低了審計報告的使用價值，使履職審計工作難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、提高基層央行履職審計效果的建議

(一)準(zhǔn)確定位履職審計的目標(biāo)、職能

履職審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部一定時期內(nèi)履行職責(zé)情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查和評價，是對領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力綜合考評的重要方法，是以全面審計所要檢查的主要內(nèi)容。再涵蓋被審計單位領(lǐng)導(dǎo)班子履行職責(zé)情況。對審計發(fā)現(xiàn)的問題檢查落實領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的相應(yīng)責(zé)任。履職審計不是操作性審計，而是管理性審計，是站在管理的角度評價被審計對象的履職效果，進(jìn)而對被審計對象作出客觀、公正的評價結(jié)論。因此，單純的查錯糾弊。發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞不應(yīng)是履職審計的主體，履行職責(zé)評價才是審計的中心。開展履職審計需要根據(jù)其基本內(nèi)涵，合理確定評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，科學(xué)選擇審計方法、內(nèi)容和手段。

(二)積極拓展履職審計內(nèi)容和空間

對領(lǐng)導(dǎo)者的履職評價是涉及各個因素的綜合評價。履職審計既然是對領(lǐng)導(dǎo)者履職情況的評價，單純以“業(yè)務(wù)管理情況”來評價一個領(lǐng)導(dǎo)者的全面履職情況顯然有失偏頗。對此，應(yīng)參照領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計確立的管理決策、干部管理、廉政建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)和業(yè)務(wù)管理五個方面，對被審對象進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和判斷。因為“干部管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)”等也是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要內(nèi)容。當(dāng)然，目前“干部思想品德、工作能力、干部任免情況”主要由人事部門考核監(jiān)督，“黨風(fēng)廉政建設(shè)”主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門考核監(jiān)督，但目前基層人民銀行已基本建立機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(人事、紀(jì)檢、事后、內(nèi)審)聯(lián)席會制度，內(nèi)審部門開展履職審計完全可以會同人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門一起進(jìn)行，這既是整合和節(jié)約監(jiān)督資源的需要，也是發(fā)揮監(jiān)管合力。提高履職審計質(zhì)量的根本要求。

(三)努力提高履職審計的質(zhì)量

目前，基層行履職審計現(xiàn)場時間一般為1至2周，加上審計的前期準(zhǔn)備和報告的整理匯總也只不過一個月時間，有限的時間內(nèi)，為行黨委提供寶貴、公正的“評價報告”。難度確實很大，甚至不太現(xiàn)實。因此改變方式方法，努力提高審計水平和質(zhì)量。一是采取與內(nèi)控評價相結(jié)合、與日?？荚u相結(jié)合、創(chuàng)建被審計對象的資料庫、分析庫等多種形式，進(jìn)一步改進(jìn)審計方式，實現(xiàn)信息共享。二是綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、聽述職報告、約見會談、找員工座談、現(xiàn)場查看和走訪了解等多種審計方式。盡快開發(fā)非現(xiàn)場審計手段，建立和完善審計機(jī)構(gòu)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢，隨時掌握方針，政策、法規(guī)、制度動態(tài)，掌握審計對象的工作狀態(tài)，進(jìn)行過程控制，實時跟蹤，以提高審計效率。為履職審計評價提供全面、動態(tài)、持續(xù)的信息服務(wù)。

篇(2)

一、加強(qiáng)職責(zé)管理的必要性

第一，加強(qiáng)職責(zé)管理是保障行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作。從行政管理角度看，行政組織體系中的各級各部門依法履行著特定職責(zé)，明確、具體的職責(zé)界定是一切管理和服務(wù)工作的邏輯起點。從機(jī)構(gòu)編制角度看，職責(zé)是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職責(zé)實現(xiàn)的載體，而人員編制只是職責(zé)履行的保障手段。1988年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革把職責(zé)管理作為機(jī)構(gòu)編制管理的重要內(nèi)容，提出定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的“三定”規(guī)定制度，將“三定”作為各部門履職的基本規(guī)范確定下來。各部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定都以其承擔(dān)職責(zé)的范圍和內(nèi)容為依據(jù)，職責(zé)管理成為機(jī)構(gòu)編制工作基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。

第二，加強(qiáng)職責(zé)管理是推進(jìn)“依法行政”的現(xiàn)實需要。1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，政府機(jī)構(gòu)改革的重心逐漸轉(zhuǎn)到政府職能轉(zhuǎn)變上來。2004年3月，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)，十報告更提出：“推進(jìn)依法行政，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。建設(shè)法治政府的重要保障是界定好部門的具體職責(zé)，堅持“職能法定”和“有限職權(quán)”原則，依法分權(quán)、依法履職、依法擔(dān)責(zé)，通過科學(xué)界定職責(zé)厘清其該做什么、不該做什么，劃清與企業(yè)和其他組織的界限，職責(zé)的有效管理自然成為依法行政得以實現(xiàn)的條件。

第三，加強(qiáng)職責(zé)管理是建設(shè)高效“服務(wù)型”政府的必然要求。建設(shè)服務(wù)型政府，是十六大以來深化行政體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的核心目標(biāo)。十報告強(qiáng)調(diào)“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的鮮明特點是精簡高效，做到“精簡”必須不斷對政府自身進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，整合相同和相近的職能，減少機(jī)構(gòu)個數(shù)，降低行政成本；做到“高效”必須加強(qiáng)職責(zé)的科學(xué)配置，減少職權(quán)沖突、政出多門、多頭管理等問題，使有限的資源發(fā)揮最大的效益，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

二、職責(zé)管理存在的困難和問題

隨著行政體制改革的深入，部門職責(zé)分工更趨合理，尤其是“大部制”改革以來，職責(zé)界定和調(diào)整逐漸科學(xué)。但是，職責(zé)管理工作仍落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，落后于人民對服務(wù)型政府的期待，實踐中還有諸多困難和問題。

一是職責(zé)界定和職權(quán)劃分不盡合理，權(quán)力配置缺乏科學(xué)性。長期以來，部門職責(zé)都是根據(jù)行政層級關(guān)系從上到下加以制定的，職責(zé)界定主要有三個依據(jù)：一是法律法規(guī)的明確授權(quán)，二是黨和國家的政策，三是上級政府或部門的系統(tǒng)內(nèi)政策文件。從法理上講，只有法律法規(guī)明確授權(quán)的職責(zé)才具有穩(wěn)定性和確定性，而政策文件和上級授權(quán)缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，有時可能出現(xiàn)職權(quán)沖突和法律上的缺陷。目前部門職責(zé)界定不盡合理的原因，一是規(guī)范部門職責(zé)的法律法規(guī)不夠健全，相關(guān)條文界定不夠清晰。二是省、市級以下缺乏專業(yè)的研究隊伍，職責(zé)界定往往套用上級文件，很多部門間的職責(zé)沒能及時界定和厘清，造成部門職權(quán)的越位、缺位、錯位。三是各部門仍習(xí)慣按照系統(tǒng)內(nèi)文件和慣例履職，規(guī)范化、法制化意識淡薄，有時出現(xiàn)部門之間爭奪職權(quán)、推卸責(zé)任等問題，權(quán)力配置難以科學(xué)化。

二是各級各部門對職責(zé)管理工作不夠重視，監(jiān)管工作缺乏權(quán)威性。根據(jù)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，“三定”方案是部門履職的基本依據(jù)。但長期以來，“三定”規(guī)定并未得到足夠的重視，有的部門對于“三定”規(guī)定事項未能及時貫徹執(zhí)行，需轉(zhuǎn)變、調(diào)整和加強(qiáng)的職責(zé)長期得不到落實。一是因為 “三定”的法律性質(zhì)和約束機(jī)制未明確，很多部門和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“三定”只是一般的“規(guī)范性文件”，而且缺乏監(jiān)督制約的硬性規(guī)定，導(dǎo)致效力和約束力不足。二是編制部門履行職責(zé)管理和監(jiān)督檢查職能依據(jù)的法規(guī)政策較為籠統(tǒng)，實踐中對各部門執(zhí)行“三定”的具體情況難以掌握，只能從面上提出意見和建議，缺乏獨(dú)立、完善的問責(zé)機(jī)制和監(jiān)管權(quán)威。

三是條塊分割及條條干預(yù)，造成職責(zé)體系中“權(quán)、責(zé)、利”缺乏匹配性。我國行政體制是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的結(jié)合，縱向?qū)蛹壷g和橫向部門之間的職責(zé)分工構(gòu)成了完整的職責(zé)體系，但實踐中卻存在職責(zé)劃分和權(quán)力配置中的“條塊”矛盾。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置大都上下對口，職責(zé)界定看不出性質(zhì)差別和責(zé)任歸屬，一件事省管，市縣也管，“條條”管，“塊塊”也管，客觀上給上級部門干預(yù)下級事權(quán)留了口子，“條塊分割”、“收權(quán)留責(zé)”現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。二是政府間職權(quán)劃分不夠明晰，職責(zé)調(diào)整程序不完善，職權(quán)的上收和下放表現(xiàn)出較強(qiáng)的趨利性和隨意性，有時受領(lǐng)導(dǎo)個人的影響，上級部門擅自“割據(jù)”行使下級職權(quán)，造成“權(quán)在部門、事在基層”、“權(quán)在市里、利在縣里、責(zé)在鎮(zhèn)上”等現(xiàn)象，層級間職責(zé)體系缺乏穩(wěn)定性，基層政府權(quán)小、責(zé)大、財弱，權(quán)責(zé)不相稱。條條干預(yù)和條塊分割，已經(jīng)成為機(jī)構(gòu)編制管理的巨大障礙，使職責(zé)管理工作較為被動，阻礙了科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系的建立。

四是職責(zé)調(diào)整及沖突化解機(jī)制不完善，職責(zé)管理工作對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏適應(yīng)性。組織行為學(xué)認(rèn)為，任何組織都是自身與環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)物。作為一個開放性、綜合性組織，政府必須適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境，適時進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換，部門職責(zé)也需隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而變化。近年來，雖然部門職責(zé)調(diào)整優(yōu)化的速度加快，但仍落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。一是“三定”出臺后往往幾年不變，對新情況、新問題缺乏及時、明確的依據(jù)和職責(zé)劃分，造成有些問題“無人管”、不知該“怎么管”，而有些問題“誰都可以管”的局面。二是部門職責(zé)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，部門之間相互爭奪界定不明的“邊界性”權(quán)力，為謀部門利益擅自擴(kuò)大職權(quán)范圍，政出多門、多頭執(zhí)法等問題不同程度存在，嚴(yán)重影響行政效能的提升，削弱了政府的公信力。

三、對策建議

第一，修改完善機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管法規(guī)，提升職責(zé)管理的權(quán)威性。目前，機(jī)構(gòu)編制法規(guī)體系中缺少關(guān)于部門職責(zé)管理的具體內(nèi)容，監(jiān)督檢查也往往只重視機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備而忽視了職責(zé)履行，可操作規(guī)范和權(quán)威性政策、法規(guī)的缺乏，使機(jī)構(gòu)編制部門職責(zé)管理較為困難。建議從中央和省、市開始，探索制定部門職責(zé)管理專項政策法規(guī)，將職責(zé)管理作為完善政府職責(zé)體系、推進(jìn)行政體制改革的一項重要工作來抓，同時針對“條條干預(yù)”出臺更嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，各地也應(yīng)制定本地區(qū)部門履職監(jiān)管細(xì)則，明確賦予機(jī)構(gòu)編制部門履職監(jiān)管權(quán)和考核評估權(quán)，提升職責(zé)管理權(quán)威。

第二，建立部門履職常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)職責(zé)管理制度化。職責(zé)管理是機(jī)構(gòu)編制管理的核心，推行部門履職常態(tài)化監(jiān)管既是編制部門的責(zé)任，也是保障部門依法履職的重要手段。目前，政府職能轉(zhuǎn)變難，公共服務(wù)不到位的一個重要原因是缺乏對部門履職的監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，“三定”規(guī)定對部門的規(guī)范和約束作用不明顯。只有實施部門履職常態(tài)化監(jiān)管才能使“三定”規(guī)定真正得到落實，還可通過監(jiān)管了解部門職責(zé)運(yùn)行的全過程，有利于明確履職重點、糾正履職偏差，為職責(zé)的調(diào)整、撤并提供依據(jù)，實現(xiàn)職責(zé)體系更健全、職責(zé)分工更合理，從而發(fā)揮政府管理效益的最大化和機(jī)構(gòu)編制使用效益的最大化。建議各級編制部門會同紀(jì)檢監(jiān)察部門健全長效監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，使履職監(jiān)管常態(tài)化、制度化。

第三，改進(jìn)政府和部門考核評價體系，推動職責(zé)管理規(guī)范化。當(dāng)前，對各級政府和部門的工作考核較偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，公共服務(wù)和社會評價性指標(biāo)相對較少，考核評價中對量化指標(biāo)要求多，而對職責(zé)履行這樣難以量化的內(nèi)容不夠重視，政府“公司化”和部門“利益化”現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)職能弱化。近年來，各級黨委、政府對部門績效管理工作較為重視，但機(jī)構(gòu)編制部門一直未被列入績效考核小組成員單位，開展履職監(jiān)管缺乏支持，導(dǎo)致監(jiān)管工作長期缺失，影響政府績效的提升。建議完善部門考核體系，將部門履職社會性評價等指標(biāo)列入考核內(nèi)容，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)能力的提升。

篇(3)

關(guān)鍵詞:人民銀行 履職審計 轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F839.65 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）07-171-02

2005年，中國人民銀行經(jīng)過試點后，推出了一種新的審計形式——領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計。經(jīng)過這幾年的審計探索，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計已成為人民銀行內(nèi)審部門最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體系中的一個重要環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的深入推進(jìn)，如何進(jìn)一步深化中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計便成為亟待解決的課題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計的必要性

根據(jù)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》規(guī)定，中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時期內(nèi)履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價的活動。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計有助于促進(jìn)各級人民銀行更好地履行中央銀行職責(zé)。隨著改革和發(fā)展的深入，人民銀行在實施維護(hù)金融體系穩(wěn)定、金融宏觀調(diào)控、提升金融服務(wù)水平、構(gòu)建和諧金融生態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展方面的地位和作用更加突出、職能更加重要，得到的關(guān)注也越來越多。因此，有效維護(hù)人民銀行自身的信譽(yù)和形象，就顯得越來越重要。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計對象，以業(yè)務(wù)和管理活動為審計內(nèi)容，基本涵蓋了體現(xiàn)人民銀行主要職能的各項業(yè)務(wù)，通過審計活動可以更好地促進(jìn)人民銀行各級行依法、充分、有效地履行職責(zé)，促進(jìn)央行各項工作水平的提高。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計豐富了干部監(jiān)督的內(nèi)容，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)自律、拓寬了干部監(jiān)督渠道，提高決策和管理能力。通過領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計可以發(fā)現(xiàn)被審計單位在管理決策、內(nèi)部控制、工作運(yùn)行、業(yè)務(wù)操作等方面存在的問題，既發(fā)現(xiàn)問題又肯定成績，在查處和糾正問題的同時發(fā)揮正向引導(dǎo)作用。特別是履職審計將發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作人員的職責(zé)掛鉤，全面落實問題責(zé)任，履職審計得出的結(jié)論可以為干部考核和使用提供重要的參考依據(jù)，對完善干部監(jiān)督考核機(jī)制具有重要的作用。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計符合內(nèi)部審計工作的發(fā)展方向，有助于更好地發(fā)揮內(nèi)審作用，提高內(nèi)審工作的水平和層次。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計體現(xiàn)了“人與事結(jié)合”、“權(quán)利義務(wù)與責(zé)任結(jié)合”，拓展了審計領(lǐng)域和空間，較之以單純業(yè)務(wù)活動為重點的其他審計，將審計內(nèi)容拓展到了復(fù)合的管理活動，與國際上通行的“績效審計”更為貼近，具有管理審計的特點，有利于內(nèi)審部門強(qiáng)化自身特色，促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展。同時履職審計突出審計時效，監(jiān)督關(guān)口前移，對風(fēng)險隱患進(jìn)行預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)不足，促進(jìn)問題及時得到整改，既有利于被審計單位的風(fēng)險防范、價值提升，有利于被審領(lǐng)導(dǎo)干部總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、提升履職能力，也有利于發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督作用。

二、制約領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計深入發(fā)展的因素

1.配套制度滯后，審計內(nèi)容不全面。為了加強(qiáng)對人民銀行各級領(lǐng)導(dǎo)干部的審計監(jiān)督，總行制定出臺了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法》(試行)，下發(fā)了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計指南》，就履職審計內(nèi)容、審計方法和程序、責(zé)任認(rèn)定與處理進(jìn)行了明確，但對于領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計的審計周期等有關(guān)規(guī)定比較模糊，配套制度和程序也不完善，尤其是對于同級監(jiān)督方式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，各單位往往都是根據(jù)自身實際自主實施，同級監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔勤政和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況在審計內(nèi)容中沒有涉及，缺乏對上述重要內(nèi)容的審計，內(nèi)審部門做出的評價結(jié)論是不全面的。

2.審計評價難以準(zhǔn)確把握。目前仍然缺乏一套科學(xué)、完整的履職審計評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計評價的評價標(biāo)準(zhǔn)、用語規(guī)范等做出明確規(guī)定。履職審計報告中對審計對象在履行職責(zé)過程中所取得的實際成績，多使用鑒定性或結(jié)論性的語言，而采用客觀事實和具體數(shù)據(jù)說話較少，甚至存在超越審計權(quán)限和范圍、狹隘片面、只涉及事不涉及人的簡單評價。同時，由于內(nèi)審人員對審計對象如何評價無據(jù)可依，缺少定量評價，主要取決于自己的主觀判斷作出定性評價，存在一定的主觀隨意性，不同的被審計對象之間也缺乏可比性，不僅影響審計評價的有效性，還易帶來審計風(fēng)險。

篇(4)

關(guān)鍵詞：基層行建設(shè) 職能定位 思考

一、基層行履職過程中存在的問題

（一）職能定位模糊，發(fā)展方向不明

一是基層行職能越位，地位尷尬。目前，基層行在地方承擔(dān)了與轄區(qū)地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及銀行保險等部門的協(xié)調(diào)工作，成了事實上的“牽頭行”，但至今為止，沒有任何法律條令賦予人民銀行在金融系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位，使得基層人行陷入了要“牽頭”、但于法無據(jù)的兩難尷尬境地。二是履職理念轉(zhuǎn)移，部分職能喪失。銀監(jiān)分設(shè)后，基層人行只談服務(wù)，不談管理，一些基層行2-3年都難得去金融機(jī)構(gòu)搞一次檢查，基層人行在金融系統(tǒng)的威性降低，人行的一些政令得不到有效貫徹。三是部分職能混淆不清，權(quán)責(zé)不明。支付結(jié)算是人民銀行管理職責(zé)，而銀監(jiān)局也在管理；金融統(tǒng)計分析監(jiān)測數(shù)據(jù)人行在，而銀監(jiān)局同樣也；征信管理、反洗錢管理說在基層行，但沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（二）履職手段有限，核心作用弱化

一是金融監(jiān)管弱化，地位下降。二是缺乏支撐履職的手段和措施。例如國務(wù)院賦予了基層人行金融穩(wěn)定職責(zé)，但沒規(guī)定地方金融機(jī)構(gòu)重大事項向人行報告義務(wù)，一些金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融風(fēng)險并不及時向當(dāng)?shù)厝诵袌蟾妫o基層央行維護(hù)金融穩(wěn)定帶來了難度。三是眾多職能權(quán)限上收和移交，削弱了履職的主動性和積極性。近幾年來，隨著央行管理職責(zé)的逐漸上收和現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)的不斷進(jìn)步，基層行的業(yè)務(wù)操作和數(shù)據(jù)管理也呈逐漸集中趨勢，因此削弱了基層行履職的主動性和積極性。四是金融調(diào)查得不到應(yīng)有的支持與配合。五是部分辦法、制度與時不適，難以操作。如《現(xiàn)金管理條例》、《國庫管理條例》已經(jīng)沿用了20多年，很多條款、規(guī)定與現(xiàn)今工作不相適應(yīng)。

（三）職能配置不佳，履職效率不高

一是基層人行崗多人少，很難達(dá)到內(nèi)控要求。為了與上級行部門對口，基層行在崗位設(shè)置上無論是業(yè)務(wù)類崗位還是政工類崗位都一應(yīng)俱全。但基層行崗多人多，一般縣支行有60多個崗位，而人員僅20多人，如此少的人員很難按制度要求分設(shè)崗位，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度往往流于形式。二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，非業(yè)務(wù)人員占比過高。三是調(diào)研信息和非業(yè)務(wù)性工作任務(wù)過重導(dǎo)致基層行疲于應(yīng)付。據(jù)基層行普遍反映，目前，基層人行主要存在“日常會議多、務(wù)虛任務(wù)多、調(diào)研信息多、檢查評比多”等“四多”現(xiàn)象。

（四）隊伍現(xiàn)狀欠優(yōu)，履職有心無力

一是年齡結(jié)構(gòu)老化，進(jìn)出機(jī)制不暢。二是知識層次欠佳，學(xué)歷職稱失衡。三是專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，亟需人才匱乏。目前，大部分基層行沒有一支專業(yè)的金融管理隊伍，金融監(jiān)管力量薄弱。

（五）激勵機(jī)制不強(qiáng)，潛能難以激發(fā)

一是干部能上難下，干部工作“金字塔效應(yīng)”缺乏。除了干部調(diào)動，離退休自然退職和極少數(shù)干部違規(guī)違紀(jì)降職以外，干部的淘汰機(jī)制沒有得到較好的利用。二是工資能升難降，勞資分配“激勵效應(yīng)”弱化。例如，目前基層行績效工資分配缺乏統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)原則，除了因工齡、職稱、職務(wù)在勞資分配上有所區(qū)別外，基本上處于一種平均分配的狀態(tài)，未能真正體現(xiàn)與崗位責(zé)任、工作業(yè)績掛鉤，導(dǎo)致干部職工安于現(xiàn)狀，按部就班，干多干少一個樣，干好干壞沒區(qū)別，這已成為基層人行干部隊伍思想僵化，缺乏活力的內(nèi)在原因之一。

（六）職工思想不穩(wěn)，工作責(zé)任缺乏

自2003年人民銀行的金融監(jiān)管職能分離出來后，基層人行的發(fā)展前景一直未能明朗，職能作用的發(fā)揮也比較被動，并受“無權(quán)作為”和“無力作為”等思想所困擾，部分干部職工的思想狀況不穩(wěn)，工作狀態(tài)較為低迷，同時，基層行干部職工流動和晉升的機(jī)會相對較少，政治發(fā)展空間狹窄，而人員經(jīng)費(fèi)和工資計劃存在較大缺口，福利待遇落實不到位，影響了工作積極性，這些消極因素極大地阻礙了基層人行的開拓創(chuàng)新。

二、提升基層行履職水平建議

（一）準(zhǔn)確定位職能，突出履職重點

1、地市中支職能定位。地市中支處于“承上啟下”的位置，要把宏觀調(diào)控和具體操作有機(jī)結(jié)合起來，當(dāng)好“六員”，即：金融經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析員，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動員，金融工作聯(lián)系協(xié)調(diào)員，區(qū)域金融穩(wěn)定維護(hù)員，金融服務(wù)實踐員，金融管理執(zhí)行員。

一是圍繞履職建設(shè)好“統(tǒng)計監(jiān)測分析網(wǎng)、支付結(jié)算監(jiān)測分析網(wǎng)、貨幣信貸執(zhí)行監(jiān)測分析網(wǎng)、金融安全監(jiān)測分析網(wǎng)、征信管理監(jiān)測分析網(wǎng)、反洗錢監(jiān)測分析網(wǎng)、外匯非現(xiàn)場監(jiān)測分析網(wǎng)、國庫征理監(jiān)測分析網(wǎng)、貨幣發(fā)行監(jiān)測分析網(wǎng)”等九大網(wǎng)絡(luò)，實施對金融經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全方位監(jiān)測分析，為基層央行全面履職提供支撐服務(wù)。二是強(qiáng)化金融管理職能。樹立“以服務(wù)帶管理，以管理促服務(wù)”理念，整合監(jiān)管資源，建立“兩管理（開業(yè)管理和營業(yè)管理）、兩綜合（綜合執(zhí)法檢查和綜合評價）”的“四位一體”模式，為基層央行順利履行好職責(zé)提供保障。三是賦予地市中支一定的宏觀調(diào)控權(quán)力，如差額準(zhǔn)備金政策、差別住房信貸政策和再貸款權(quán)，加強(qiáng)轄區(qū)信貸政策效果的評估工作，明確地方金融機(jī)構(gòu)重大事項報告制度，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展。四是進(jìn)一步改進(jìn)金融服務(wù)，在做好支付結(jié)算、國庫經(jīng)理、貨幣發(fā)行等服務(wù)工作的基礎(chǔ)上，把推動農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋作為金融服務(wù)工作的重點，同時，建立金融服務(wù)評價體系，為開展金融創(chuàng)新、改進(jìn)金融服務(wù)提供有價值的參考。

2、縣支行職能定位。根據(jù)現(xiàn)階段縣級人行的隊伍現(xiàn)狀，縣支行工作定位主要應(yīng)在服務(wù)和操作層面，即：做好基礎(chǔ)工作，落實服務(wù)舉措，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，傳導(dǎo)反饋信息。其履職重點應(yīng)放在：一是做好支付清算、經(jīng)理國庫、貨幣發(fā)行、賬戶、金融統(tǒng)計等基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，確保不出資金案件。二是推廣落實服務(wù)創(chuàng)新舉措，改善農(nóng)村金融支付環(huán)境，使縣域和農(nóng)村能充分共享現(xiàn)代化的金融服務(wù)。三是加強(qiáng)與地方政府及金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，及時傳導(dǎo)好貨幣政策、信貸政策信息，配合上級和地方政府處置金融風(fēng)險和突發(fā)性事件。四是抓好信息反饋，密切關(guān)注好轄區(qū)金融信息動態(tài)，為上級行和地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展提供參謀協(xié)調(diào)服務(wù)。

（二）整合職能設(shè)置，提升履職效率

1、地市中心支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

按照大服務(wù)、大政工、大監(jiān)督、大調(diào)研、大保障、大監(jiān)管的思路，將職能相近的科室整合，盡量減少非業(yè)務(wù)人員。

一是設(shè)立綜合服務(wù)大廳，將營業(yè)室、國庫、貨幣發(fā)行等“兩部一中心”的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)納入大廳管理，統(tǒng)一對外服務(wù)；二是將人事、宣傳整合為人教科，將黨建、宣傳、政工歸口一個部門管理；三是將內(nèi)審、事后監(jiān)督整合為審計監(jiān)督科，其職責(zé)主要是對內(nèi)審計；四是將貨幣信貸科與調(diào)統(tǒng)科合并為信貸統(tǒng)計科，整合調(diào)研信息資源，將理論研究職責(zé)統(tǒng)一歸口信貸統(tǒng)計科，其他部門主要負(fù)責(zé)本部門相關(guān)的調(diào)查分析工作，辦公室主要經(jīng)辦政務(wù)信息，金融信息資源做到互通共享，同時，建議上級統(tǒng)一部署大型調(diào)查任務(wù)，避免多頭布置和布置一些與基層央行履職無關(guān)的調(diào)研任務(wù)。五是將后勤、保衛(wèi)、科技整合為后勤保障科，統(tǒng)一調(diào)度后勤保障資源。六是強(qiáng)化金融管理意識，新設(shè)金融管理科，其職責(zé)主要是對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理、維護(hù)金融穩(wěn)定、開展執(zhí)法檢查。七是將征信管理、反洗錢等職責(zé)從有關(guān)科室分設(shè)出來，成立征信辦、反洗錢科，確保人行新增的職能得到更加有效的落實。八是整合各個業(yè)務(wù)部門的系統(tǒng)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)口徑，提高資源利用效率。

2、縣（市）支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

縣支行受人員現(xiàn)狀所限，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能要求上下對口，一一對應(yīng)，應(yīng)分類管理。一是成立業(yè)務(wù)管理部，業(yè)務(wù)包括國庫會計、貨幣金銀、貨幣信貸、統(tǒng)計、征信、反洗錢、外匯等。二是成立綜合保障部，包括辦公室，人事勞資、教育培訓(xùn)、后勤、保衛(wèi)、科技、宣傳工會、檔案等。

（三）優(yōu)化資源配置，提高綜合素質(zhì)

一是疏通進(jìn)口渠道，建立人員正常補(bǔ)充機(jī)制?；鶎有新毮芎投ㄎ幻鞔_后，上級行對基層行尤其是縣支行的進(jìn)人閘門應(yīng)有較高幅度松動，應(yīng)根據(jù)基層行崗位職能整合后應(yīng)配備的人員數(shù)量，正常、合理地給予補(bǔ)充，對人才的招考可按研究管理型、操作服務(wù)型、后勤保障型確定不同層次，同時，除正常招考大學(xué)生外，有條件地從金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管理部門招錄一批有工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力、綜合素質(zhì)較高的人員補(bǔ)充基層行，并給予基層行一定的行員錄用自，以此保證央行職責(zé)的順利履行。二是疏通出口渠道，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。實施提前退休和退養(yǎng)政策，讓難以勝任崗位職責(zé)的學(xué)歷較低、年齡較大、工齡較長的人員辦理提前退休，對不適應(yīng)工作、履職能力較弱的員工，實行內(nèi)部退養(yǎng)，對違反規(guī)章制度屢教不改、不安心工作的人員進(jìn)行勸退。三是加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)。

（四）改革管理機(jī)制，激發(fā)干部活力

一是改革干部選拔任用機(jī)制。打破條條框框,加大競爭力度，切實解決干部能上能下問題，使干部結(jié)構(gòu)的“倒金字塔效應(yīng)”向“順金字塔效應(yīng)”轉(zhuǎn)變，真正使基層人行干部在任用后任有所為，發(fā)揮表率，促進(jìn)工作。二是改革勞資分配機(jī)制。要根據(jù)總行“三定”方案，在合理配置崗位的基礎(chǔ)上，按照按勞分配、按崗分配、按績分配的原則，真正拉開分配檔次。三是建立完善獎懲制度。四是改革考核機(jī)制，在保證“兩庫”（國庫、金庫）安全的基礎(chǔ)上，對基層行不涉及金融資金安全的考核盡量要減少。

(五)加強(qiáng)思想教育,穩(wěn)定基層隊伍

一是注重加強(qiáng)思想引導(dǎo)。開展對比教育、職業(yè)道德教育，樹立典型、宣傳典型，以典型引路等形之有效的措施，不斷加大思想政治工作的力度。二是努力為職工解決實際困難。三是要改善基層行干部職工的政治經(jīng)濟(jì)待遇，提高基層員工的幸福指數(shù)，以此增強(qiáng)凝聚力、向心力，為履行好基層央行職責(zé)貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

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[2]莊一兵.基層央行培訓(xùn)模式應(yīng)用現(xiàn)狀分析[J].西部金融，2008(05) 0068-02

篇(5)

民生銀行監(jiān)事會的工作思路與職能定位經(jīng)歷了三個階段。圍繞銀行整體戰(zhàn)略和發(fā)展情況，目前確立了“一個履行、兩個服務(wù)”的指導(dǎo)思想，即“有效履行監(jiān)督職責(zé)”，“服務(wù)銀行整體發(fā)展、服務(wù)銀行戰(zhàn)略落實”。立足于監(jiān)督與服務(wù)并重，突出注重實效的監(jiān)督思路，將孤立、形式上的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的、實質(zhì)上的監(jiān)督，寓監(jiān)督于服務(wù)中的模式，給民生銀行監(jiān)事會監(jiān)督工作賦予了新的內(nèi)涵。例如，從2012年開始，民生銀行監(jiān)事會將監(jiān)督公司戰(zhàn)略決策的科學(xué)性和有效性作為重點工作之一，組織對公司重大戰(zhàn)略決策進(jìn)行評估。

為提升履職能力，民生銀行重視健全高效的組織機(jī)構(gòu)。

民生銀行監(jiān)事會認(rèn)識到，隨著公司治理水平的不斷提升，監(jiān)事會各項工作的深入，對監(jiān)事自身的執(zhí)業(yè)操守、履職能力和水平提出了更高的要求。因此，首先要選任高素質(zhì)、高水平的監(jiān)事。公司現(xiàn)任監(jiān)事均為各自領(lǐng)域的專家或資深高管人員，外部監(jiān)事專業(yè)化、專家化，監(jiān)事會主席專職化，為監(jiān)事會有效發(fā)揮監(jiān)督作用提供了重要的人員和組織保障。據(jù)悉，第六屆監(jiān)事會由8名監(jiān)事組成，包括股東監(jiān)事3名、外部監(jiān)事2名、職工監(jiān)事3名，設(shè)專職主席1名，副主席2名。其中，股東監(jiān)事均為股東公司推選的總裁、監(jiān)事長等高管人員；職工監(jiān)事為銀行資深高管人員；外部監(jiān)事均是財務(wù)會計領(lǐng)域的資深人士和專家。

監(jiān)事會下設(shè)監(jiān)督委員會、提名委員會，監(jiān)督委員會主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)事會對經(jīng)營活動及治理管控的各項監(jiān)督職能；提名委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)事選任、評價以及對董事高管的履職監(jiān)督等方面工作。監(jiān)事會設(shè)立了專門的辦事機(jī)構(gòu)――監(jiān)事會辦公室，并根據(jù)監(jiān)事會職責(zé)設(shè)置監(jiān)督檢查、履職評價、政策研究三個處室，配備了十余名工作人員，負(fù)責(zé)協(xié)助監(jiān)事會開展日常監(jiān)督工作。

監(jiān)事會的費(fèi)用由監(jiān)事會提出方案，報經(jīng)總行財務(wù)預(yù)算部門統(tǒng)一安排，納入全行統(tǒng)一管理。預(yù)算年度內(nèi)，監(jiān)事會在履職過程中，可根據(jù)總行財務(wù)管理規(guī)定列支相關(guān)費(fèi)用，對于計劃外的大規(guī)模的專項履職活動，其費(fèi)用要在事前單獨(dú)報監(jiān)事會和管理層審批。

完善監(jiān)事會運(yùn)作機(jī)制方面，民生銀行同樣做了大力探索。

該行通過聘請中介機(jī)構(gòu)開展公司治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項目，明確界定“三會一層”的職責(zé)邊界；通過制定和修訂各項規(guī)章制度和工作細(xì)則，完善監(jiān)事會制度體系。優(yōu)化工作流程，對監(jiān)事會的議事規(guī)則、工作流程和工作方法進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，使各項監(jiān)督工作有的放矢、重點突出，進(jìn)一步提高監(jiān)事會的議事效率和監(jiān)督水平。特別值得一提的是靈活多樣的監(jiān)督方式。監(jiān)事會在監(jiān)督工作過程中突出重點、注重實效，采取多種方式對董事、高管履職行為和銀行經(jīng)營管理重點、熱點、敏感問題進(jìn)行監(jiān)督，包括調(diào)閱資料、審閱報告、問卷調(diào)查等日常監(jiān)測，以及組織現(xiàn)場檢查、調(diào)查、調(diào)研、審計和評估等監(jiān)督活動，以提高監(jiān)督的針對性和有效性。近年來，監(jiān)事會通過組織開展關(guān)于銀行財務(wù)管理、業(yè)務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等方面的檢查、調(diào)查，深入了解了銀行經(jīng)營發(fā)展中存在的問題與風(fēng)險狀況，提出的意見和建議，得到董事會和管理層的重視，起到了較好的監(jiān)督與促進(jìn)效果。

該行通過會議和其它形式，豐富監(jiān)事會的工作內(nèi)容，提高監(jiān)事會的議事效率和工作質(zhì)量。主動列席董事會及其專門委員會會議和管理層重要會議，監(jiān)督會議議程和決策的合法合規(guī)性及科學(xué)性，適時提出監(jiān)督意見和建議，積極履行會議議事和監(jiān)督職能。同時，通過完善考核評價制度、方法、流程，繼續(xù)加強(qiáng)對監(jiān)事履職的考核和評價工作，促進(jìn)監(jiān)事工作的自覺性和積極性，提高監(jiān)事會整體工作效率和質(zhì)量。值得一提的還有對董事的履職評價。監(jiān)事會根據(jù)履職監(jiān)督評價辦法及實施細(xì)則，為每位董事建立履職檔案，半年度對董事履職作出中期總結(jié)，并根據(jù)情況向董事會或個別董事發(fā)出提示函。如對于個別董事親自出席董事會會議或發(fā)表意見較少，個別獨(dú)立董事到銀行工作時間不足的問題，及時向董事會和個別董事發(fā)出提示函，提示其保證充足的時間和精力，更加關(guān)注銀行發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營管理情況，更好履行公司章程賦予的職責(zé)，并將其納入監(jiān)事會對董事年度履職監(jiān)督評價的范圍。年度末，采取主客觀評價相結(jié)合的方式，對董事年度履職情況進(jìn)行量化評價（評價總分100分）。在以董事履職檔案為基礎(chǔ)的客觀評價（權(quán)重70%）中加重對董事參與董事會決策、審議會議議案和發(fā)言情況以及參加調(diào)研、課題研究等內(nèi)容的評價力度，同時，細(xì)化主觀評價（權(quán)重30%）中董事自評、互評的評價指標(biāo)體系，通過主、客觀結(jié)合與量化評價，對董事年度履職情況分為合格、基本合格與不合格，提高了監(jiān)事會履職監(jiān)督的力度和效果。

篇(6)

關(guān)鍵詞：農(nóng)村商業(yè)銀行；法人治理；建議

中圖分類號：F830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）04-0-02

一、農(nóng)村商業(yè)銀行的法人治理存在的問題和困境

事實上，盡管經(jīng)過了十年的發(fā)展，我國農(nóng)村商業(yè)銀行的公司治理仍未走上一條規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的道路。決策、執(zhí)行、監(jiān)督不能有效分開，“三會一層”徒有其形而無其實。普遍存在以下幾個問題：

（一）股權(quán)分散催生內(nèi)部人控制

首先，根據(jù)銀監(jiān)會《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項實施辦法》的規(guī)定，農(nóng)村商業(yè)銀行單個自然人投資入股比例不得超過5‰，單個境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)方合計投資入股比例不得超過10%。其次，農(nóng)商行脫胎于信用合作社，股東的來源主要是自己的員工和客戶。這兩點決定了農(nóng)商行的股權(quán)必將非常分散?；诔杀臼找娴目剂浚蓶|很少會真正形成合力，參與到法人治理的過程中來。由于嚴(yán)重的股權(quán)分散和信息不對稱，股東們更愿意選擇“搭便車”，客觀上形成農(nóng)商行的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

（二）董事會決策職能難以得到有效發(fā)揮

其一，從銀行的特點來看，由于銀行與大部分企業(yè)的經(jīng)營模式不同，專業(yè)性極強(qiáng)，一方面，非專業(yè)的董事往往很難具備足夠的水準(zhǔn)，要完全看懂銀行的報告和報表尚且費(fèi)力，進(jìn)行科學(xué)的決策和判斷則更加困難。另一方面，經(jīng)營層出于對“外行指揮內(nèi)行”的天生反感和保護(hù)自身利益的考慮，對董事會報告的信息往往能少則少，避重就輕，董事很難全面了解銀行的真實狀況。

其二，從董事會的構(gòu)成來看，除去高管擔(dān)任的執(zhí)行董事，農(nóng)商行董事會的股權(quán)董事基本上都是銀行的貸款客戶，獨(dú)立董事往往是地方上的退休領(lǐng)導(dǎo)，本身與銀行存在千絲萬縷的利益關(guān)系，很難在董事會的決策中發(fā)揮積極作用。

其三，從董事會的組成及其職權(quán)行使方式來看，董事會及其下設(shè)委員會并非是銀行的常駐機(jī)構(gòu)，其履職方式主要是通過召開董事會會議和開展調(diào)研檢查活動。非執(zhí)行董事并不參與經(jīng)營管理事務(wù)，僅靠一年開會的幾份材料和走馬觀花的幾次活動，無法及時了解和監(jiān)督農(nóng)商行的運(yùn)營情況。

其四，從董事會的表決模式來看，盡管表面上看，“一人一票”的表決制度民主平等，實際上忽略了股份持有的差異，加重了內(nèi)部人控制的事實。根據(jù)《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》和參考上市銀行的設(shè)置，我國農(nóng)商行董事會中執(zhí)行董事、股權(quán)董事、獨(dú)立董事的比例通常為1：1：1。由于《公司法》規(guī)定，董事會決議經(jīng)全體董事的過半數(shù)通過即可，這樣就會產(chǎn)生兩個問題：一是董事的持股數(shù)量多少與董事會決議是否通過毫無關(guān)聯(lián)。極端情況是，即使股權(quán)董事持股達(dá)到100%，只要在人數(shù)上未超過半數(shù)，仍將失敗。二是董事極有可能合謀損害小股東利益。只要利益一致，執(zhí)行董事和股權(quán)董事完全可以撇開獨(dú)立董事，強(qiáng)行通過決議。由于擔(dān)任執(zhí)行董事的農(nóng)商行高管信息充分且利益高度一致，因此通常都能夠在董事會的決策中占得先機(jī)。

（三）缺乏對高級管理層的有效的激勵約束手段

首先，由于銀行業(yè)的特殊性，想要客觀地評價高管層的履職情況就十分困難：

其一，從經(jīng)營的對象看，一般企業(yè)經(jīng)營的通常都是某類商品或是服務(wù)，而銀行經(jīng)營的對象卻十分抽象，是風(fēng)險。銀行正是把儲戶無風(fēng)險的存款，轉(zhuǎn)化為各種各樣的風(fēng)險投資來獲得收益。然而，風(fēng)險這個東西看不見摸不著，光靠股東、董事，根本無法客觀評估一家銀行的風(fēng)險狀況；

其二，從經(jīng)營目的看， 普通企業(yè)通常都是以利潤最大化或是股東價值最大化為目標(biāo)，而銀行則更加注重利潤和風(fēng)險的平衡-即實現(xiàn)所謂的穩(wěn)健發(fā)展，而風(fēng)險和收益本身就是對立的存在，如何評價高管層的經(jīng)營是否“穩(wěn)健”就顯得十分困難。

其三，由于銀行的高管和董事、監(jiān)事、股東之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，很容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險問題。比如說，如果股東偏好高收益，那么高管可以選擇投資風(fēng)險較大、周期較長的貸款，在風(fēng)險暴露前及時抽身；如果股東偏好低風(fēng)險，那么高管往往會選擇投資低風(fēng)險的票據(jù)、同業(yè)和中間業(yè)務(wù)，盡可能避免任何有可能產(chǎn)生風(fēng)險的業(yè)務(wù)，而這種隱蔽的損害股東利益的行為更難發(fā)現(xiàn)。

在這樣的背景下，加上農(nóng)商行本身股東水平不高，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，想要靠內(nèi)部來推動實現(xiàn)對高管層有效的激勵和約束，幾乎是不可能了。

（四）有效監(jiān)督缺失

對農(nóng)村商業(yè)銀行法人治理的監(jiān)督無非是來源于三個層面。一是來源于管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。主要是來自于省聯(lián)社和銀監(jiān)部門的監(jiān)督。二是來源于銀行內(nèi)部的監(jiān)督。即股東大會、董事會和監(jiān)事的監(jiān)督。三是市場層面的監(jiān)督。這主要是來源于與其切身利益相關(guān)的利益相關(guān)者（股東、債權(quán)人、投資人等）的監(jiān)督。然而在實際運(yùn)行中，這三個層面的監(jiān)督都很難到位。

首先，管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)商行法人治理的監(jiān)督難以深入。名義上，省聯(lián)社是農(nóng)商行的上級管理部門。而實際中，農(nóng)商行作為股份制的獨(dú)立法人，股東大會才是其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社對其管理缺乏法律支持，難以名正言順。銀監(jiān)部門可以進(jìn)行監(jiān)管，然而法人治理很難用定量的指標(biāo)去衡量，效果好壞往往需要一個較長的周期才能體現(xiàn)，很難監(jiān)管到位。

其次，內(nèi)部監(jiān)督實際上很難落實。農(nóng)商行股東十分分散且普遍素質(zhì)不高，缺乏法人治理的專業(yè)知識，對法人治理監(jiān)督的積極性很低。獨(dú)立董事在薪酬上又并不“獨(dú)立”，很難談得上真正的獨(dú)立性。監(jiān)事會的外部監(jiān)事基本上由銀行內(nèi)部協(xié)商并最終決定，薪酬實質(zhì)上也是由管理層發(fā)放；職工監(jiān)事基本都是銀行的管理人員；股東監(jiān)事通常與銀行有著利益關(guān)系，就更不可能去較真了。

再說市場層面的監(jiān)督。一方面，銀行作為一個極為特殊的行業(yè)，其倒閉和破產(chǎn)的可能性極低，利益相關(guān)人通常并不擔(dān)心投資的安全性問題，監(jiān)督的積極性就不高。另一方面，市場監(jiān)督的前提是及時和充分的信息披露。由于政策要求并不嚴(yán)格，農(nóng)商行的信息披露一般每年只有一次。僅僅靠著一份年報，是無法監(jiān)督銀行的復(fù)雜的經(jīng)營的。

二、加強(qiáng)農(nóng)村商業(yè)銀行法人治理的幾點建議

（一）優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提升股東地位和積極性

一是通過出臺和修訂有關(guān)政策和辦法，放寬農(nóng)商行的入股條件，適度提高自然人和法人的持股上限，形成相對集中和相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高股東參與經(jīng)營管理的積極性和主動性。二是要求農(nóng)商行提高增資擴(kuò)股門檻，更加注重股東的法人背景，引進(jìn)富有經(jīng)驗的戰(zhàn)略投資者，提升治理的效率和經(jīng)營的透明度。三是在董事會中適度增加獨(dú)立董事、股權(quán)董事的比例，提高監(jiān)事會中股東監(jiān)事持股比例，在執(zhí)行董事、股權(quán)董事、監(jiān)事之間形成制衡。

（二）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮三會一層的不同作用

通過不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，明確股東大會、董事會、監(jiān)事會、高管層分別作為權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，構(gòu)建“三會一層”之間相互協(xié)調(diào)和制衡的治理文化。董事會、監(jiān)事會及其下設(shè)委員會每年須制定工作計劃，年終須對計劃完成情況進(jìn)行說明，并向股東大會報告。銀行要為董事會、監(jiān)事會及其下設(shè)委員會履職提供足夠支持，成立董、監(jiān)事會辦公室并配置專業(yè)人員，確保其能獨(dú)立深入開展各類調(diào)研、監(jiān)督、檢查活動。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化信息披露

目前，銀監(jiān)會的監(jiān)督管理仍然是促進(jìn)銀行加強(qiáng)法人治理最為直接和有效的手段。銀監(jiān)會一是可以通過規(guī)定監(jiān)管員列席農(nóng)商行股東大會、董監(jiān)事會和專門委員會會議，并將相關(guān)會議的議案、決議、出席及發(fā)表意見情況和會議記錄納入到監(jiān)管體系，對農(nóng)商行的法人治理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；二是可以通過加強(qiáng)監(jiān)管立法的方式，明確農(nóng)商行對風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、監(jiān)察審計、財務(wù)狀況、合規(guī)管理、高管薪酬的披露要素及方式，為董事會、監(jiān)事會履職和銀監(jiān)監(jiān)管提供充分依據(jù)；三是對農(nóng)商行董、監(jiān)事會的運(yùn)作情況進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管，對其其下設(shè)委員會履職情況進(jìn)行重點關(guān)注，以確保其深入履職，不走過場。

（四）構(gòu)建職業(yè)董、監(jiān)事市場，提升獨(dú)立度

造成當(dāng)前農(nóng)商行內(nèi)部人控制現(xiàn)象的根本原因在于董事、監(jiān)事的水平不高，獨(dú)立性不夠。解決這一問題最為有效的辦法就是構(gòu)建起職業(yè)的董、監(jiān)事市場。通過設(shè)置水平較高的專業(yè)門檻（參考注冊會計師、律師等行業(yè)），確保董、監(jiān)事的專業(yè)水準(zhǔn)；董事會、監(jiān)事會、高管層組成聯(lián)合招聘組，在公開市場上選拔優(yōu)秀人才。如此其一可以避免委托人因時間和能力限制，無法充分履職職責(zé)的問題；其二可以有效地保證董事、監(jiān)事特別是獨(dú)立董事、外部監(jiān)事的獨(dú)立性；其三，對職業(yè)董、監(jiān)事的任職期限進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定（如六年），出于維護(hù)自身職業(yè)聲譽(yù)的考慮，其也必將努力勤勉履職。

（五）對高管層實施有效的激勵約束機(jī)制

一是要董事會薪酬管理委員會要發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立和實施科學(xué)、合理和可操作性強(qiáng)的績效考評制度；二是監(jiān)事會要發(fā)揮監(jiān)督作用，建立履職檔案，對高管的履職情況進(jìn)行長期跟蹤監(jiān)督，按年度進(jìn)行評價，并作為考評的重要依據(jù)；三是要落實高管層薪酬的延期支付制度，使風(fēng)險和報酬在時空上匹配；四是根據(jù)農(nóng)商行自身特點，摸索推行股權(quán)激勵制度，給高管層套上“金手銬”。

參考文獻(xiàn)：

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篇(7)

新形勢新任務(wù)對地方人大的工作提出了更高的要求，也給各級人大代表的履職水平提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。但目前的代表工作還存在一些不容忽視的問題：一是本職與兼職。與國外的專職議員制度不同，我國實行的是兼職代表制，代表一旦當(dāng)選，并不脫離原來的工作崗位，其主要的時間和精力仍然用于本職工作。很多代表由于兼職過多、負(fù)擔(dān)過重、分身乏術(shù)，沒有足夠的時間和精力履行代表的職責(zé)。二是新老代表交替的問題。每屆人大都會選舉產(chǎn)生三分之二以上的新代表。新代表雖然履職熱情高，但是對人大工作有一個認(rèn)識的過程，顯得經(jīng)驗不足、情況不熟，影響代表作用的發(fā)揮。三是代表的履職積極性和水平上有一定差距。這些問題需要我們在今后的工作中不斷改善和解決，進(jìn)一步提高代表的政治理論水平和履職水平，增強(qiáng)對代表工作的責(zé)任感和使命感。為此，應(yīng)做好以下幾點：

（一）加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，努力提高代表的思想理論素質(zhì)。黨的十報告中針對全面建成小康社會決定性階段我國發(fā)展進(jìn)程中依然突出存在的不平衡、不協(xié)調(diào)等問題提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，深化了我們黨對中國特色社會主義規(guī)律的認(rèn)識。面對新的形勢、新的問題、新的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步提高代表隊伍整體的思想素質(zhì)和理論水平。

（二）增強(qiáng)兩個觀念，引導(dǎo)代表正確履職。一是增強(qiáng)法制觀念。組織人大代表學(xué)習(xí)憲法和法律法規(guī)是必修課，通過學(xué)法，讓代表熟練地掌握法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)法制觀念，提高依法辦事的自覺性，做到言必講法、行必遵法，嚴(yán)格按法律規(guī)定的內(nèi)容和程序辦事。二是增強(qiáng)大局觀念。通過代表工作和活動，使代表了解全局，增強(qiáng)大局觀念，不拘泥于一時一事，使所提的議案、建議、批評和意見立足實際，放眼大局，站得高，看得遠(yuǎn)，符合黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)，能夠代表最廣大人民的根本利益。