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篇(1)

現(xiàn)代財(cái)政理論的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)是提供公共物品(public goods)，以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，公共物品應(yīng)是財(cái)政的主要作用范圍。因此。國(guó)家財(cái)政也叫做公共財(cái)政。

為了說(shuō)明公共物品和公共財(cái)政問(wèn)題，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)從市場(chǎng)缺陷的角度。主要按照生產(chǎn)、提供和消費(fèi)、享用兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，把所有物品和勞務(wù)劃分為私人物品和公共物品兩大類(lèi)。對(duì)公共物品的具體定義各有不同，但各種定義都承認(rèn)和肯定公共物品具有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)或兩個(gè)基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性。

從靜態(tài)來(lái)看，在一個(gè)社會(huì)中完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，可以稱(chēng)為純粹的公共物品。不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，可以稱(chēng)為相對(duì)公共物品。

從動(dòng)態(tài)來(lái)看，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，公共物品的范疇和內(nèi)容也不完全相同。例如，在物質(zhì)資料短缺狀況下，由于社會(huì)剩余產(chǎn)品非常有限，甚至連最基本的生活需要都無(wú)法滿(mǎn)足，國(guó)家財(cái)政的財(cái)力有限，必須集中有限的資金和剩余產(chǎn)品進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以保證最基本的生活需要。因此，公共物品的范圍很小，種類(lèi)也很少，基本上只限于純粹的公共物品。在不同的國(guó)家和地區(qū)、不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，盡管公共物品的范圍和種類(lèi)有所不同，但也存在一定的共同之處。特別是完全符合非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性標(biāo)準(zhǔn)和特征的公共物品，是任何社會(huì)都需要的。其中，需要由法律來(lái)維護(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的“公正”：需要由政府來(lái)提供的國(guó)防、社會(huì)治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意義的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成為最重要、最基本的兩種公共物品。

因此，對(duì)公共物品或公共需要的質(zhì)的界定，應(yīng)明確兩點(diǎn)：

1、公共物品是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性的公共需要。它可能是全體國(guó)民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是勞務(wù)性的需要，也可能是物質(zhì)性的需要。不論那種情況，都是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性的公共需要。

2、公共物品或公共需要主要由政府財(cái)政來(lái)提供，市場(chǎng)不可能提供公共物品，這一點(diǎn)無(wú)論是從公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特點(diǎn)來(lái)看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷和外部負(fù)效應(yīng)來(lái)講都不難理解。

二、財(cái)政的公共屬性界定

以提供公共物品、滿(mǎn)足公共需要為主的財(cái)政。稱(chēng)為公共財(cái)政。要界定是否屬于公共財(cái)政，除了必須首先對(duì)公共物品進(jìn)行界定之外，還必須明確以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

1、財(cái)政的本質(zhì)取決于社會(huì)制度的本質(zhì)。財(cái)政是一種分配關(guān)系，所以，財(cái)政的本質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)利益，即財(cái)政所體現(xiàn)和維護(hù)的根本經(jīng)濟(jì)利益，以及與此相關(guān)的社會(huì)地位、權(quán)力等其他社會(huì)范疇。

2、財(cái)政的公共屬性取決于財(cái)政的本質(zhì)。對(duì)財(cái)政是否具有公共屬性不能只看表面現(xiàn)象，而要看財(cái)政的利益本質(zhì)，盡管“公共財(cái)政”一詞最早由西方提出，盡管西方特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政在公共性支出方面，特別是社會(huì)福利方面的支出已占其國(guó)家財(cái)政支出的相當(dāng)大的比重，甚至成為所謂的“福利國(guó)家”，但是，這些僅僅是表面現(xiàn)象，這些現(xiàn)象只是維護(hù)資本關(guān)系的具體方式，是維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的手段，可以設(shè)想，如果要維護(hù)少數(shù)“資本階級(jí)”利益的資本制度，這些所謂的高福利也就很難存在。至于以“安全”名義開(kāi)支的龐大軍費(fèi)，則幾乎無(wú)一例外的帶有軍事侵略性質(zhì)，無(wú)論對(duì)于這些國(guó)家本身，還是對(duì)于全球其他國(guó)家來(lái)講，這樣的“公共安全物品”不但沒(méi)有公共物品意義上的“安全”意義，反而是一個(gè)“不安全”的重要因素。

按照上述分析，首先從公共物品來(lái)看，“公正”和“安全”在任何社會(huì)都需要由政府來(lái)提供，提供這兩種物品的支出就成為政府財(cái)政的重要支出，不同時(shí)代的財(cái)政，即使是奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的財(cái)政，也都必須保證和維護(hù)這兩種公共物品的供給。這也成為不同時(shí)代的財(cái)政共性，或者說(shuō)，從“公正”和“安全”來(lái)講，不同時(shí)代的財(cái)政都具有公共性。

在資本主義社會(huì)，所有的“公正”和“安全”，從根本經(jīng)濟(jì)利益上講，是為了保護(hù)資本制度和資本關(guān)系，維護(hù)少數(shù)的“資本階級(jí)”的利益，是建立在“資本階級(jí)”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社會(huì)全體國(guó)民普遍意義上的一般“公正”與“安全”。因此，從本質(zhì)上講，資本主義國(guó)家的財(cái)政并不是公共財(cái)政，而是維護(hù)資本制度和資本關(guān)系的“資本財(cái)政”。

社會(huì)主義制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是資本關(guān)系式的，而是建立在整個(gè)國(guó)家和全體國(guó)民利益基礎(chǔ)之上的，因而，社會(huì)主義的財(cái)政才是真正的公共財(cái)政。

三、社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)屬性是公共財(cái)政

社會(huì)主義財(cái)政既不同于帝王式的“家財(cái)政”，也不同于資本主義社會(huì)維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的“資本財(cái)政”。社會(huì)主義的財(cái)政是真正維護(hù)全體國(guó)民利益的公共財(cái)政。

社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政提供社會(huì)福利性的公共物品少和比重低，既有其歷史原因，也有主觀認(rèn)識(shí)失誤的原因。從歷史來(lái)看，截止到目前，世界上所有的社會(huì)主義國(guó)家，都是在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)落后的基礎(chǔ)上建立的，到目前為止，現(xiàn)存的和曾經(jīng)實(shí)行社會(huì)主義制度的國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。仍然處于落后狀況，國(guó)家財(cái)政還無(wú)力承擔(dān)和提供更多的社會(huì)福利性公共物品。全體國(guó)民的生活水平和各種社會(huì)保障水平的提高，從根本上都取決于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)落后的狀況下，面臨著資金、技術(shù)市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)要素的短缺，必須通過(guò)國(guó)家財(cái)政集中有限的資源加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。因此，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政在收支兩個(gè)方面都偏重于生產(chǎn)，特別是在財(cái)政支出方面，用于生產(chǎn)性的支出占財(cái)政總支出的相當(dāng)大比重，呈現(xiàn)為典型的“投資性”財(cái)政，而用于社會(huì)福利、社會(huì)保障等方面的支出則明顯偏低。這種現(xiàn)象不但使西方不承認(rèn)社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的公共性，就是在社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)部，對(duì)財(cái)政的公共性也存在很多偏見(jiàn)。

社會(huì)主義的國(guó)家財(cái)政投資往往會(huì)涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，所提供的物品往往是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的私人物品。因此，這種投資的公共性，或者說(shuō)這種投資所提供的公共物品并不完全符合公共物品的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)或特征，因而其公共性并不明顯，但這不能否定其公共性質(zhì)。因?yàn)檫@種投資既不是帝王式的“家財(cái)政”投資，也不是維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的“資本財(cái)政”投資：不是為了少數(shù)人或局部地區(qū)的利益，而是為了整個(gè)國(guó)家和全體國(guó)民利益的財(cái)政投資，是真正的公共性投資。

從非競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)看，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資，雖然按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光來(lái)看，已經(jīng)進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，所提供的很多都屬于私人物品，這似乎否定了社會(huì)主義財(cái)政的公共性。但事實(shí)上，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資，特別是社會(huì)主義制度建立初期的國(guó)家財(cái)政投資并不存在競(jìng)爭(zhēng)，也就不具有競(jìng)爭(zhēng)性。這是因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是必須的，或者說(shuō)被迫的。在社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)處于極度短缺狀況，即使實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也很不發(fā)達(dá)，

民間的市場(chǎng)主體的投資力量也難以承擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要投資任務(wù)，某些投資領(lǐng)域和項(xiàng)目基本上不存在民間投資主體，需要由國(guó)家財(cái)政集中有限的財(cái)力來(lái)完成這些投資。也就無(wú)所謂競(jìng)爭(zhēng)。

從非排他性來(lái)看，社會(huì)主義國(guó)家的生產(chǎn)性財(cái)政投資，如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光來(lái)看，所提供的都屬于私人物品。這似乎也否定了社會(huì)主義財(cái)政的公共性。但是，如果聯(lián)系社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就不難看出，這些私人物品正是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)。這是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)處于極度短缺的條件下，全社會(huì)最大的公共利益在于保證全體國(guó)民的基本生存生活需要。如果嚴(yán)格按照私人物品與公共物品的劃分，由市場(chǎng)來(lái)完成私人物品的供給，看似“公平”，實(shí)質(zhì)上是最大的不公平。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷導(dǎo)致多數(shù)人的貧困化，而有限的物品集中在少數(shù)人手中。這實(shí)質(zhì)上是犧牲大多數(shù)人的利益來(lái)?yè)Q取少數(shù)人的利益。顯然，這不但無(wú)法保證公共利益，反而是對(duì)公共利益的踐踏。而且，單靠市場(chǎng)和民間的力量根本無(wú)法保證經(jīng)濟(jì)意義上的所謂私人物品的供給。至于私人物品的排他性，則需要通過(guò)一定的行政手段來(lái)解決，以保證全體國(guó)民的基本生存生活需要。這正是“公平”的保證和體現(xiàn)。正是由于上述原因，就必須由政府通過(guò)財(cái)政投資手段，來(lái)保證全體國(guó)民的基本生存生活需要這個(gè)最大的公共物品。

即使到了今天。雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)具備了一定的規(guī)模和水平，民間的投資力量已經(jīng)有了很大提高，但是，相對(duì)于那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大型、特大型的投資項(xiàng)目來(lái)講，民間的投資力量仍然顯的太小，還需要由國(guó)家通過(guò)財(cái)政手段來(lái)完成這些投資。因此，社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的合理投資本質(zhì)上仍然是公共性投資，所提供的仍然是公共物品。

當(dāng)然，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)成為一種普遍現(xiàn)象，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)逐漸成為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)力量，民間的市場(chǎng)主體大量增加，民間的投資力量會(huì)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)?shù)母叨?，能夠承?dān)起競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資任務(wù)。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政的生產(chǎn)性投資比重會(huì)逐漸減少，逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，“投資型財(cái)政”的特征會(huì)逐漸淡化。與此同時(shí)，在國(guó)家財(cái)政支出中，用于“公正”、“安全”和社會(huì)福利性的公共物品支出比重會(huì)不斷提高間接體現(xiàn)的公共性財(cái)政會(huì)逐漸減少和降低，直接體現(xiàn)的公共性財(cái)政會(huì)逐漸增多和提高。

四、正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義財(cái)政的公共性

財(cái)政的本質(zhì)屬性取決于社會(huì)制度的本質(zhì)，隨著社會(huì)制度的變革而改變。從奴隸社會(huì)的“家財(cái)政”到資本主義社會(huì)的“資本財(cái)政”，再到社會(huì)主義的公共財(cái)政，說(shuō)明公共財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。這種決定關(guān)系和變化過(guò)程，要求財(cái)政必須適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而改變財(cái)政的具體作用范圍和作用方式。

我國(guó)的社會(huì)主義財(cái)政雖然屬于公共財(cái)政，但是，必須客觀地承認(rèn)，目前財(cái)政的許多運(yùn)作方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化和要求：已經(jīng)不能更好地體現(xiàn)公共財(cái)政的本質(zhì)。同其他領(lǐng)域的改革相比，我國(guó)公共財(cái)政體制的改革明顯滯后。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)都已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)力量，民間力量基本上已經(jīng)能夠完成競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資和私人物品的供給。但是，國(guó)家財(cái)政仍然在許多競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行不合理的投資，特別是依靠行政壟斷進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性投資，不但效益低，而且也影響了市場(chǎng)的公正、公平競(jìng)爭(zhēng)-從而影響了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善。

篇(2)

[關(guān)鍵詞]納稅人概念；國(guó)家分配論；權(quán)力關(guān)系論；公共財(cái)政；稅收法定原則

一、當(dāng)下我國(guó)納稅人的概念及其形成基礎(chǔ)

國(guó)內(nèi)學(xué)者在論及納稅人的概念時(shí)，幾乎無(wú)一例外地將其定義為稅法直接規(guī)定的承擔(dān)納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。例如，認(rèn)為“納稅人是法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”，或認(rèn)為“納稅人是稅法規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”，我國(guó)現(xiàn)行的《稅收征收管理法》第4條也規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，擇其要者有二。

(一)財(cái)政學(xué)界關(guān)于稅收概念的界定

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)財(cái)政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的“國(guó)家分配論”認(rèn)為，財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)了私有財(cái)產(chǎn)和階級(jí)，在階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物——國(guó)家產(chǎn)生后，就必須從社會(huì)分配中占有一部分國(guó)民收入來(lái)維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證其職能的實(shí)現(xiàn)，于是就出現(xiàn)了財(cái)政這一特殊的經(jīng)濟(jì)行為。因此，“財(cái)政是國(guó)家或政府的收支活動(dòng)，它是一國(guó)政府采取某種形式(實(shí)物、力役或價(jià)值形式)，以一部分國(guó)民收入為分配對(duì)象，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要而實(shí)施的分配活動(dòng)”。相應(yīng)地，作為財(cái)政收入主要來(lái)源的稅收則是“國(guó)家為向社會(huì)提供公共品，憑借行政權(quán)力，按照法定標(biāo)準(zhǔn)，向居民和經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣魇斩〉玫呢?cái)政收入”。可以看出，在這種概念下，稅收被定性為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無(wú)須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權(quán)依據(jù)及其所謂“無(wú)償性”和“強(qiáng)制性”，公眾(納稅人)的義務(wù)被過(guò)分地強(qiáng)調(diào)，以至于納稅人似乎只有義務(wù)而沒(méi)有任何權(quán)利可言；與之相反的是，國(guó)家的義務(wù)卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的稅收征管權(quán)力，而且這種權(quán)力還時(shí)而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。

(二)稅法學(xué)界關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的界定

在我國(guó)稅法學(xué)界，多年來(lái)，由于在稅收概念方面受“國(guó)家分配論”的影響，關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的問(wèn)題，一直推崇“權(quán)力關(guān)系說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，“稅收法律關(guān)系是依靠財(cái)政權(quán)力產(chǎn)生的關(guān)系，是以國(guó)家或地方公共團(tuán)體作為優(yōu)越權(quán)力主體與人民形成的關(guān)系，該法律關(guān)系具有人民服從此種優(yōu)越權(quán)力的特征……稅收法律關(guān)系是以稅務(wù)當(dāng)局的課稅處分為中心所構(gòu)成的權(quán)力服從關(guān)系，在這種關(guān)系中，國(guó)家及其代表稅務(wù)行政機(jī)關(guān)是擁有優(yōu)越性地位并兼有自力執(zhí)行權(quán)的，納稅人只有服從行政機(jī)關(guān)查定處分的義務(wù)”。依此定性稅收法律關(guān)系，將使稅收行為無(wú)異于一般的行政行為，納稅的核定、執(zhí)行似乎與警察對(duì)違法行為的處分沒(méi)有什么兩樣，而作為類(lèi)似違法者的納稅人負(fù)有更多的義務(wù)，也就無(wú)可厚非了。

二、納稅人概念應(yīng)予完善的必要性

在當(dāng)前我國(guó)深化財(cái)政稅收體制改革，努力構(gòu)建公共財(cái)政框架，全面推進(jìn)依法征稅，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的背景下，對(duì)已有的納稅人概念予以修正和完善，強(qiáng)調(diào)其權(quán)利特性，增強(qiáng)其主體地位，無(wú)疑是正確和必要的選擇。

(一)構(gòu)建公共財(cái)政框架已成為我國(guó)財(cái)政稅收體制改革的導(dǎo)向性目標(biāo)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，上個(gè)世紀(jì)末，為了處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來(lái)的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題，我國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建公共財(cái)政框架的導(dǎo)向性目標(biāo)。這一導(dǎo)向的基本特征之一就是要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制，即要實(shí)現(xiàn)理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。這種權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇實(shí)際上也是“政治文明”包含的一個(gè)基本路徑，即所謂權(quán)力制衡的理論：以公眾的權(quán)利來(lái)抗衡和制約日益龐大而似乎沒(méi)有邊界的國(guó)家權(quán)力。在這種機(jī)制下，財(cái)政活動(dòng)盡管直接表現(xiàn)為政府以稅收為主要形式無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移公眾的財(cái)產(chǎn)收入，以政府購(gòu)買(mǎi)、轉(zhuǎn)移支付等形式提供市場(chǎng)不愿或不能有效提供的公共物品，但當(dāng)家人——財(cái)富的終極所有者和享用者卻是社會(huì)公眾(納稅人)，此時(shí)政府與社會(huì)公眾(納稅人)的關(guān)系是“管家”與“主人”的關(guān)系。換肓之，公共財(cái)政的錢(qián)是主人即社會(huì)公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢(qián)，如何安排使用這些錢(qián)，都只能由主人來(lái)決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過(guò)稅收方式獲得收入的，而稅收由社會(huì)公眾(納稅人)決定，即社會(huì)公眾(納稅人)控制稅收決定權(quán)，就成為公共財(cái)政的起源和基點(diǎn)。依之，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)的是納稅人的各項(xiàng)權(quán)利，而非作為征稅主體的國(guó)家的權(quán)力，否則便是本末倒置了。

(二)依法治稅、建設(shè)服務(wù)政府已然成為我國(guó)建設(shè)法治政府的重要組成部分

上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)在我國(guó)開(kāi)始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性地位和作用，更是要高揚(yáng)法治與規(guī)則治理的價(jià)值和意義，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。在黨的十五大明確提出了建設(shè)法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)之后，上個(gè)世紀(jì)90年代末，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的決定》，開(kāi)啟了建設(shè)法治政府、有限政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的征程，而對(duì)公民權(quán)利的尊重和弘揚(yáng)則是建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)依法行政的應(yīng)有之義。權(quán)利乃權(quán)力之本，權(quán)力為權(quán)利而生，為權(quán)利而存，為權(quán)利而息，已經(jīng)成為人們的共識(shí)，昔日的規(guī)制型政府也日益向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

因此，改變我國(guó)稅收法治領(lǐng)域征稅主體權(quán)力意識(shí)極度膨脹、納稅服務(wù)意識(shí)差的現(xiàn)狀，有效控制征稅主體權(quán)力濫用的欲望和行為的現(xiàn)狀，適應(yīng)建設(shè)法治政府和服務(wù)政府的需要，弘揚(yáng)納稅人的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，便是當(dāng)務(wù)之急。

三、納稅人概念完善的邏輯

一方面，在公共財(cái)政框架下，納稅人因國(guó)家或政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)而受益，就應(yīng)當(dāng)向后者提供金錢(qián)，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關(guān)系說(shuō)”。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，在這個(gè)交換關(guān)系中，納稅人享有包括稅收決定權(quán)(是否征稅、對(duì)什么征稅、征多少稅)、稅收監(jiān)督權(quán)(征稅過(guò)程的監(jiān)督、稅收使用的監(jiān)督)、稅收救濟(jì)權(quán)(行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán))等廣泛的權(quán)利(納稅人的權(quán)利就其內(nèi)容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權(quán)利和微觀上的納稅人的個(gè)體權(quán)利。納稅人宏觀上的整體權(quán)利，是指通過(guò)稅收所體現(xiàn)的國(guó)家與納稅人之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中納稅人擁有的權(quán)利。納稅人微觀上的個(gè)體權(quán)利，是指具體的納稅人在稅收征納關(guān)系中所享有的權(quán)利，這種權(quán)利與國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的稅收征收管理行為直接相聯(lián)系，主要體現(xiàn)為稅收征納程序上的權(quán)利)，同時(shí)負(fù)有依照法律規(guī)定、按照法律程序納稅的義務(wù)(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國(guó)家或政府享有依照法律征稅的權(quán)力，同時(shí)負(fù)有保障納稅人的合法權(quán)益不受侵犯的義務(wù)和責(zé)任。因此，納稅人首先是一個(gè)權(quán)利享有者，然后才是一個(gè)義務(wù)履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國(guó)家或政府不過(guò)是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個(gè)機(jī)制也就是前面所說(shuō)的作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇機(jī)制。

所以，政府與納稅人之間應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系：政府行為應(yīng)以納稅人利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府應(yīng)該是而且也只能是納稅人的公仆。對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)，權(quán)利是第一性的，義務(wù)是第二性的，是先有權(quán)利，后有義務(wù)，而不是相反，這顯然異于傳統(tǒng)理論中國(guó)家或政府對(duì)于稅收強(qiáng)制性、無(wú)償性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，而后者在相當(dāng)程度上也應(yīng)該為我國(guó)公民長(zhǎng)期納稅意識(shí)的淡薄埋單。

我國(guó)目前僅見(jiàn)的對(duì)納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。毫無(wú)疑問(wèn)，這里的納稅人不是具有人格意義的人，他只是稅收征收管理的特定對(duì)象，而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樗皇橇x務(wù)的承擔(dān)者而不是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，充其量不過(guò)是稅務(wù)管理意義上的一個(gè)稱(chēng)謂。但作為稅收交換關(guān)系當(dāng)事人的納稅人，應(yīng)該是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，是一個(gè)具有完整公民人格的人。理性經(jīng)濟(jì)人是自私的，以是否有利于自身作為行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。納稅人之所以繳納稅款，是要購(gòu)買(mǎi)依靠納稅人個(gè)體力量無(wú)法達(dá)到的公共需求如國(guó)防安全、禮會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、能源交通和社會(huì)保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，納稅人這一經(jīng)濟(jì)人就可能拒絕為此支付款項(xiàng)。所以，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，納稅人希望享有權(quán)利，希望從自己勞動(dòng)所得中讓渡的那部分收入得到相應(yīng)的回報(bào)，這就是納稅人的權(quán)利。只有理性的經(jīng)濟(jì)人才可能成為稅收交換關(guān)系的當(dāng)事人，因?yàn)槭抢硇缘慕?jīng)濟(jì)人，所以納稅人應(yīng)該是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。另外，在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民作為當(dāng)家做主的主人翁，應(yīng)該享有完整意義上的公民人格，除了負(fù)有義務(wù)，更重要的是享受權(quán)利。

另一方面，在體制下，相對(duì)于稅收法律領(lǐng)域的“權(quán)力關(guān)系說(shuō)”，越來(lái)越被廣泛被接受的“債務(wù)關(guān)系說(shuō)”似乎更契合且更有利于稅收法律領(lǐng)域法治目標(biāo)的達(dá)成。1919年德國(guó)《魏瑪憲法》和《德國(guó)租稅通則》確立了債務(wù)關(guān)系說(shuō)。德國(guó)稅法學(xué)者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書(shū)中對(duì)該學(xué)說(shuō)進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為，“稅收法律關(guān)系是國(guó)家對(duì)納稅人請(qǐng)求履行稅收債務(wù)的關(guān)系，是一種債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，國(guó)家和納稅人之間的關(guān)系是法律上債權(quán)人和債務(wù)人之問(wèn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！痹谶@種情況下，“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關(guān)系，早就被以平等為特征的服務(wù)與合作的關(guān)系所取代”。

實(shí)際上，西方現(xiàn)代行政關(guān)系更多地表現(xiàn)為政府為納稅人服務(wù)的基本思想，更多地體現(xiàn)了征納雙方在行政法律關(guān)系上的平等地位。如美國(guó)在1994年和1996年兩次公布了《納稅人權(quán)利法案》，法案明確規(guī)定納稅人有權(quán)享有專(zhuān)業(yè)的服務(wù)和禮遇，甚至在受到粗暴對(duì)待時(shí)，納稅人有權(quán)上告，直到獲得滿(mǎn)意答復(fù)為止。法國(guó)為了更好地保護(hù)納稅人的權(quán)利，各省都設(shè)有省級(jí)稅務(wù)委員會(huì)。這是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其成員一半來(lái)自稅務(wù)機(jī)關(guān)，一半來(lái)自納稅人，又稱(chēng)對(duì)等委員會(huì)。值得一提的是，2009年11月6日，我國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局在其官方網(wǎng)站上了《稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》，表明我國(guó)在依法保護(hù)納稅人權(quán)利的道路上邁出了標(biāo)志性的一步。

盡管在是否可以用“債務(wù)關(guān)系說(shuō)”解釋包括稅收實(shí)體行為和稅收程序行為在內(nèi)的所有稅收行為的問(wèn)題上尚存爭(zhēng)議，但其對(duì)于重新審視稅收行為、革命性地定性稅收法律關(guān)系、還原法治國(guó)度里對(duì)納稅人的應(yīng)有禮遇、保障和尊重納稅人的權(quán)利、制約和控制征稅主體的權(quán)力無(wú)疑具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。它有利于征稅主體和納稅人雙方地位的科學(xué)定位，有利于保護(hù)納稅人的權(quán)利，有利于征稅主體行為方式由強(qiáng)制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，最終有利于稅收領(lǐng)域法治的實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于“權(quán)力關(guān)系說(shuō)”，“債務(wù)關(guān)系說(shuō)”彰顯了納稅人的權(quán)利，與前述公共財(cái)政框架下對(duì)納稅人主體地位的弘揚(yáng)遙相呼應(yīng)。

綜上，無(wú)論是作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇理論對(duì)納稅人主體及其權(quán)利地位的本質(zhì)要求，還是作為體制下法治政府重要特征之一的服務(wù)型政府對(duì)納稅人權(quán)利的尊重，都突出強(qiáng)調(diào)了納稅人的權(quán)利特性，因此，再將納稅人僅僅定義為“法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”已經(jīng)變得非常不合時(shí)宜，建議將其界定為“法律、行政法規(guī)規(guī)定享有稅收權(quán)利、承擔(dān)納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”。表面上看，這似乎只是一個(gè)微不足道的文字上的更改，但它的背后卻折射出觀念上的深刻變化：從國(guó)家本位到個(gè)人本位，從官本位到民本位，從權(quán)力本位到權(quán)利本位，從強(qiáng)制型行政到服務(wù)型行政。而且這種觀念上的變化將產(chǎn)生不可估量的實(shí)踐力量，進(jìn)而成為深化我國(guó)財(cái)政稅收體制改革、構(gòu)建公共財(cái)政框架，實(shí)現(xiàn)依法征稅、依法用稅，建設(shè)法治政府的潛在動(dòng)力之一。

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篇(3)

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政；體制改革；預(yù)算管理；應(yīng)對(duì)措施

預(yù)算管理體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，預(yù)算管理體制是政府財(cái)政管理體制中非常重要的部分，在公共財(cái)政框架下，預(yù)算管理改革直接關(guān)系到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活，其自身的任何變化都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生較大影響。因此，對(duì)公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共財(cái)政下預(yù)算管理體制的主要特征

（一）財(cái)政分權(quán)與政治架構(gòu)的統(tǒng)一

由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是單一的中央集權(quán)體制，在這種體制下，中央政府具有極高的權(quán)力，具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，隨著改革開(kāi)放的推行，民主化進(jìn)程不斷加快，但在財(cái)政分權(quán)與政治架構(gòu)的統(tǒng)一方面，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大差距，西方國(guó)家的地方政府，彼此間基本都不存在行政隸屬關(guān)系，財(cái)政分權(quán)的程度較高，極大地推動(dòng)了國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步。因此，我國(guó)的預(yù)算管理體制應(yīng)綜合考慮我國(guó)的具體國(guó)情，使財(cái)政分權(quán)能夠與我國(guó)的政治架構(gòu)相統(tǒng)一。

（二）財(cái)力和事權(quán)的統(tǒng)一

在公共財(cái)政框架下，政府的預(yù)算管理體制應(yīng)做到財(cái)力與事權(quán)的相統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在：（1）對(duì)政府的財(cái)政收入、支出等進(jìn)行合理支配，其使用權(quán)限應(yīng)與各級(jí)政府所需履行的職能相統(tǒng)一。（2）財(cái)政支出責(zé)任由事權(quán)決定，并對(duì)財(cái)政收入權(quán)限進(jìn)行確定。（3）財(cái)力與事權(quán)之間的關(guān)系并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，要想實(shí)現(xiàn)兩者的一致幾乎不可能，因此，對(duì)于在財(cái)力上存在缺口的政府，上級(jí)部門(mén)有義務(wù)給予適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，以保障其事權(quán)的執(zhí)行，通過(guò)這種轉(zhuǎn)移支付的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)的統(tǒng)一。

（三）法制性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一

預(yù)算管理體制的實(shí)施離不開(kāi)法律的支持，預(yù)算體制必須采用立法的形式對(duì)政府的責(zé)任、權(quán)限等進(jìn)行明確規(guī)定，以規(guī)范地方各級(jí)政府之間以及中央的財(cái)政的財(cái)政關(guān)系，因此具有較強(qiáng)的法制性。由于預(yù)算管理體制會(huì)直接關(guān)系到國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而該體制必須具有穩(wěn)定性，避免頻繁變動(dòng)，影響預(yù)算管理體制的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)法制性與穩(wěn)定性的完美統(tǒng)一。

二、公共財(cái)政下預(yù)算管理改革存在的問(wèn)題

就目前我國(guó)公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的現(xiàn)狀來(lái)看，由于受種種因素影響，還存在諸多不足，極大地阻礙了預(yù)算管理改革的穩(wěn)步推進(jìn)，其問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）先易后難的改革模式，后續(xù)改革難度較大

我國(guó)目前的預(yù)算管理改革主要是從國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算等領(lǐng)域進(jìn)行的，政府收支分類(lèi)改革則相對(duì)較慢，政府收支分類(lèi)改革是政府預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)，我國(guó)目前所使用的會(huì)計(jì)體系主要是完全的收付實(shí)現(xiàn)制，所以在短時(shí)期內(nèi)要想轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，還不具備這種現(xiàn)實(shí)條件，改革具有較大難度。

（二）政府資金配給權(quán)限擴(kuò)大，影響預(yù)算管理統(tǒng)一性

雖然預(yù)算管理改革的推行，極大地增加了政府預(yù)算的透明度，減少了尋租行為的發(fā)生，但是由于我國(guó)的相關(guān)制度還不是非常完善，難以通過(guò)有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)資金分配部門(mén)的資金配給情況進(jìn)行監(jiān)督和控制，我國(guó)預(yù)算管理改革在立法方面對(duì)預(yù)算過(guò)程控制的約束較少，從而導(dǎo)致政府部門(mén)資金配給的自由權(quán)限不斷沒(méi)有得到約束，反而在不斷擴(kuò)大。

（三）預(yù)算管理改革立法滯后，缺乏法律保障

就目前的形式來(lái)看，我國(guó)預(yù)算管理改革的相關(guān)立法還較為遲緩，在1994年我國(guó)通過(guò)《預(yù)算法》時(shí)，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制還帶有比較濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與現(xiàn)代市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)差距較大，因而導(dǎo)致我國(guó)的預(yù)算管理改革一直無(wú)法徹底突破該法律的框架，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留問(wèn)題明顯。即使是在2002年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，依然存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留問(wèn)題，內(nèi)容也不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，立法滯后于預(yù)算管理改革，導(dǎo)致很多改革措施缺乏有效的法律依據(jù)和法律保障，無(wú)法有效落實(shí)。

三、公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的應(yīng)對(duì)措施

我國(guó)目前預(yù)算管理改革中存在的問(wèn)題，可采取以下應(yīng)對(duì)措施來(lái)推進(jìn)預(yù)算管理改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）明確事權(quán)劃分

清晰的政府間職權(quán)是保障財(cái)政管理體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，由于我國(guó)目前政府間職權(quán)不明確的情況比較突出，因此，應(yīng)進(jìn)一步明確事權(quán)劃分，加快改革步伐，明確各級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)。明確的事權(quán)劃分，不僅可以有效避免多頭管理和相互推卸責(zé)任的情況發(fā)生，從而提高工作效率，還可以合理確定轉(zhuǎn)移支付的方式，使各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配。

（二）充足的財(cái)力保障

政府職能的有效實(shí)施離不開(kāi)資金支持，充足的財(cái)力能夠有效保障政府職能的發(fā)揮，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于入不敷出的地方政府，在初次分配的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)彌補(bǔ)這種財(cái)力缺口，以保障政府能夠有效履行職責(zé)。因此，我國(guó)在進(jìn)行預(yù)算管理改革時(shí)，應(yīng)立足于我國(guó)基本國(guó)情，重視財(cái)力與事權(quán)的統(tǒng)一，盡可能弱化初次分配導(dǎo)致的財(cái)力不均，采用轉(zhuǎn)移支付的方式為地方政府提供足夠的資金保障。

（三）完善資金監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)目前缺乏對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的后續(xù)跟蹤和監(jiān)督管理，因此，我國(guó)應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付資金使用情況報(bào)告機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的監(jiān)督管理，并設(shè)計(jì)合理的考核指標(biāo)，對(duì)政府資金使用進(jìn)行約束和引導(dǎo)，并通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)不按規(guī)定使用資金行為的懲罰力度，保障資金的合理使用。

（四）推進(jìn)法制化進(jìn)程

預(yù)算管理改革應(yīng)加強(qiáng)立法，完善各項(xiàng)法律制度，使預(yù)算管理改革有法可依，保障預(yù)算管理改革的順利進(jìn)行。應(yīng)對(duì)振幅間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)事宜進(jìn)行界定，建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的財(cái)政體制，加快預(yù)算管理改革的法制化進(jìn)程。

四、結(jié)語(yǔ)

公共財(cái)政下的預(yù)算管理改革必須與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要相結(jié)合，從具體國(guó)情出發(fā)，做到具體問(wèn)題具體分析，及時(shí)采取相應(yīng)的措施解決預(yù)算管理改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，加快預(yù)算管理改革進(jìn)度。

參考文獻(xiàn)：

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篇(4)

    2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》要求流入地政府對(duì)委托承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的民辦學(xué)校,要在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資培訓(xùn)等方面給予支持和指導(dǎo),提高其辦學(xué)質(zhì)量。流入地政府的責(zé)任得到了進(jìn)一步明確。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》重申并補(bǔ)充了“以流入地政府為主”的政策,它要求對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件入讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費(fèi),不收借讀費(fèi);該文件還提出中央財(cái)政將對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問(wèn)題解決好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)[3],隨后財(cái)政部、教育部便制定了《進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施暫行辦法》。雖然,中央及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍不明確,但可以看出中央政府已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式在作積極探索了。這一階段進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的基本特征是:“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐漸明確,但中央政府及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍未明確,也沒(méi)有對(duì)流入地各層級(jí)政府間的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確規(guī)定。流入地政府作為利益主體,一方面在態(tài)度上不愿全部承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任;另一方面從財(cái)力上看,在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下,流入地政府財(cái)政難堪重負(fù)。因此,截至目前中央政府的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策還是一項(xiàng)責(zé)任下推的半模糊政策[4]。

    現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在的問(wèn)題

    從進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策本身來(lái)看,目前仍存在著諸多問(wèn)題,筆者試從以下幾個(gè)方面展開(kāi)分析。(一)各級(jí)、各類(lèi)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任不明確,區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力大在一定意義上說(shuō),“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先,政策中只是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任“推”給了流入地政府,并未對(duì)中央政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確的規(guī)定,流出地政府也被豁免了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任。其次,應(yīng)由哪一層級(jí)的流入地政府來(lái)承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),政策中也未明確規(guī)定,流入地不同層級(jí)政府間產(chǎn)生了相互推諉的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制下,中央和省級(jí)財(cái)力相對(duì)于市、區(qū)、縣級(jí)財(cái)力來(lái)說(shuō)顯得十分雄厚,但是中央政府只承擔(dān)著政策制定和監(jiān)督實(shí)施的低成本責(zé)任,省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌作用也甚微,而財(cái)政相對(duì)拮據(jù)的市、區(qū)、縣級(jí)政府卻要承擔(dān)絕大部分的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的極不對(duì)稱(chēng)性,是導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)無(wú)法得到切實(shí)保障的重要原因。(二)公共財(cái)政覆蓋面小,農(nóng)民工子女學(xué)校缺乏經(jīng)費(fèi)保障農(nóng)民工子女學(xué)校在很大程度上緩解了公辦學(xué)校接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女以及地方政府財(cái)政支出的壓力,然而,國(guó)家出臺(tái)的一系列進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育政策顯示,財(cái)政性教育撥款的對(duì)象大多僅局限于接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦中小學(xué)校,對(duì)于以接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女為主的農(nóng)民工子女學(xué)校,則更多的只是規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行管理和監(jiān)督的責(zé)任,因此,就讀于農(nóng)民工子女學(xué)校的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女基本無(wú)法享受到公共財(cái)政的支持。農(nóng)民工子女學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)投入不足,普遍存在辦學(xué)條件差、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、辦學(xué)不規(guī)范等問(wèn)題。近年來(lái),雖然,中央政府及部分地方政府已經(jīng)采用多種形式逐年加大了對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的資助力度,但是相對(duì)于數(shù)量龐大、增長(zhǎng)速度快的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女群體來(lái)說(shuō),這部分資助仍顯得杯水車(chē)薪。(三)經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策缺失,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難落實(shí)“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐步明確,中央政府也設(shè)立了財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金用于鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育解決好的省份,然而對(duì)于如何督導(dǎo)流入地政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用,在國(guó)家出臺(tái)的系列政策中卻未明確規(guī)定。目前,農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面仍存在諸多紕漏。首先,部分流入地政府并未落實(shí)政策規(guī)定的、應(yīng)由其承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任,對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入明顯不足,投入結(jié)構(gòu)也欠合理;其次,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理欠規(guī)范,存在經(jīng)費(fèi)撥付不透明、經(jīng)費(fèi)發(fā)放不及時(shí)、經(jīng)費(fèi)分配不公平、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位、經(jīng)費(fèi)使用效率低等問(wèn)題。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的缺失是導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因,嚴(yán)重影響了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

    進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的改革思路

    教育政策是為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)而制定的,然而,現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在偏差,未能有效保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí),為此,需要對(duì)其進(jìn)行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見(jiàn)。(一)明確各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,加大中央政府財(cái)政支持力度義務(wù)教育具有全國(guó)性公共物品屬性,對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的投入理應(yīng)實(shí)行以中央為主的投入體制,但中央政府卻在沒(méi)有增加自身成本的前提下將經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任“轉(zhuǎn)嫁”給了流入地政府,而流入地政府并未因此獲得更多的來(lái)自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。譬如,就廣東省而言,至今已經(jīng)接納了約占全國(guó)三分之一的外來(lái)義務(wù)教育階段適齡兒童、少年就學(xué),但中央財(cái)政對(duì)此幾乎沒(méi)有給予任何經(jīng)費(fèi)支持。顯然,這一教育投入的責(zé)任配置存在著不夠合理之處[5]。因此,國(guó)家在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)明確中央政府對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,中央政府可以通過(guò)加大對(duì)流入地政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、設(shè)立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)資金等措施來(lái)切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。(二)減輕區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力,構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制《義務(wù)教育法》明確義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。實(shí)際上,中央政府的“共同負(fù)擔(dān)”責(zé)任及省級(jí)政府的“統(tǒng)籌”責(zé)任并未落實(shí)到位;地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng),市、區(qū)縣級(jí)政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力不堪重負(fù)。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下,要滿(mǎn)足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求,最關(guān)鍵的是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的財(cái)政投入主體上移,構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。借鑒世界一些國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)教育的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,省級(jí)政府要真正對(duì)義務(wù)教育負(fù)起財(cái)政責(zé)任,重點(diǎn)是要確保義務(wù)教育階段中小學(xué)教師的工資福利待遇及其公用經(jīng)費(fèi)的不斷提高[6]。(三)促進(jìn)教育公平,構(gòu)建對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品,理應(yīng)納入公共財(cái)政的保障范疇,而公共財(cái)政的一個(gè)重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共財(cái)政為社會(huì)成員和市場(chǎng)活動(dòng)主體提供平等的服務(wù)[7]。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女作為社會(huì)弱勢(shì)群體,根據(jù)羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則,他們不僅應(yīng)當(dāng)和本地戶(hù)籍學(xué)生享受同樣的教育投資,而且還應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因?yàn)樗麄兪窃谵r(nóng)民工子女學(xué)校就讀就剝奪他們理應(yīng)享受的公共教育資金,這不僅體現(xiàn)了我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的滯后,也體現(xiàn)了公共財(cái)政觀念的滯后。在觀念上人們還習(xí)慣于把公共財(cái)政、公共提供和公共生產(chǎn)劃等號(hào),認(rèn)為公共財(cái)政就要投到公家機(jī)構(gòu),由公家機(jī)構(gòu)來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù),如果把錢(qián)投入到私人部門(mén)就容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。事實(shí)上,公共提供并不一定非要公共生產(chǎn),一些私人部門(mén)同樣可以提供公共服務(wù)。當(dāng)前,公辦學(xué)校難以充分滿(mǎn)足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對(duì)義務(wù)教育的需求,農(nóng)民工子女學(xué)校則彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的供給不足,政府應(yīng)當(dāng)用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向農(nóng)民工子女學(xué)校提供財(cái)政支持,構(gòu)建對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制,促進(jìn)公辦學(xué)校和農(nóng)民工子女學(xué)校間的均衡發(fā)展。(四)提高經(jīng)費(fèi)使用效率,構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的約束和激勵(lì)作用。相關(guān)學(xué)者指出義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府,我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展主要取決于各級(jí)政府對(duì)教育的重視程度和經(jīng)費(fèi)投入狀況,所以,需要突出督導(dǎo)的“行政監(jiān)督”職能,強(qiáng)化對(duì)政府教育工作的監(jiān)督,即“督政”[8]。為此,政府應(yīng)構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制:一方面應(yīng)盡快制定并完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策,以監(jiān)督各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)情況,使經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)費(fèi)使用有法可依、有章可循。另一方面應(yīng)建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障工作小組,加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查,確保上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)足額撥付到接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校,做到政策公開(kāi)、程序公開(kāi)、對(duì)象公開(kāi)、監(jiān)督到位等。與此同時(shí),政府要建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)制度,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)工作開(kāi)展好的地區(qū)給予表彰并予以獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位,管理制度不健全,滯留、截留、擠占、挪用經(jīng)費(fèi)的地區(qū),則應(yīng)采取相應(yīng)措施予以處罰。

篇(5)

1.1財(cái)政支出概念及特征

所謂財(cái)政支出，指的是政府為了完成其特定的某些職能，取得所需要的商品和服務(wù)而進(jìn)行的財(cái)政資金支付行為。通過(guò)財(cái)政支出，政府可以進(jìn)行資源配置、維持政府運(yùn)行、提供公共用品、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。政府進(jìn)行財(cái)政支出的主要目的是對(duì)社會(huì)資源在公共部門(mén)和私人部門(mén)之間進(jìn)行再分配，最大程度上使二者實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位和作用都可以通過(guò)財(cái)政支出表現(xiàn)出來(lái)，它也直接反映出政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的規(guī)模與廣度。從根本上來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出是滿(mǎn)足社會(huì)共同需要而形成的資源的集中分配活動(dòng)，它可以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使社會(huì)更加公平。財(cái)政支出具有的基本特征主要是：首先，財(cái)政支出是彌補(bǔ)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺陷，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的最主要手段，它也是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器，幫助減少社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定；其次，財(cái)政支出作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理主體最基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出不可磨滅的貢獻(xiàn)；最后，財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)手段和政府社會(huì)職能的雙結(jié)合，通過(guò)財(cái)政手段的運(yùn)用幫助政府管理社會(huì)，服務(wù)社會(huì)。

1.2財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)即指財(cái)政支出各個(gè)不同的部分組合狀態(tài)及其數(shù)量總稱(chēng)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是將財(cái)政支出數(shù)量和質(zhì)量相互統(tǒng)一的結(jié)果。數(shù)量決定了財(cái)政支出的各個(gè)部分之間的相互關(guān)系，通過(guò)在財(cái)政支出中各個(gè)部分的比例變化表現(xiàn)出來(lái)。質(zhì)量則是在財(cái)政支出中各個(gè)內(nèi)在要素的本質(zhì)屬性。通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，可以清晰的了解到某個(gè)國(guó)家猜中支出中對(duì)于某個(gè)因素的傾斜與偏好。此外，通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，還可以看出某個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況和政治穩(wěn)定水平。當(dāng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平底下，物質(zhì)條件落后時(shí)，政府會(huì)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高社會(huì)生產(chǎn)力作為自己的首要任務(wù)，此時(shí)國(guó)家財(cái)政支出中用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的比重就會(huì)大一些；反之，如果國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于較高水平，人民生活較賦予，那么該國(guó)用于社會(huì)福利發(fā)展和社會(huì)保障上的支出所占的比例會(huì)更大一些。因此，財(cái)政支出實(shí)際上也是國(guó)家的鏡子，透過(guò)它可以觀察一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)以及政治水平。

2 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的意義

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求而進(jìn)行的不斷改進(jìn)和發(fā)展變化。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而進(jìn)行的一項(xiàng)必要活動(dòng)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府市場(chǎng)職能的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系產(chǎn)生影響。合理的、符合當(dāng)下國(guó)情的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不僅僅能夠促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，而且可以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，讓政府更好的發(fā)揮職能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高做出努力。

3 我國(guó)目前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中存在問(wèn)題

對(duì)當(dāng)下我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析后，可以得出存在的主要問(wèn)題有：

3.1經(jīng)濟(jì)建設(shè)所占的比重大，結(jié)構(gòu)不夠均衡

盡管在我國(guó)財(cái)政支出中，建設(shè)費(fèi)用已經(jīng)由2001年的42.18%下降到了2013年的30.06%，但和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，建設(shè)費(fèi)用所占比例依然較高。當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用過(guò)多時(shí)，相對(duì)稀缺的公共資源被擠占，政府的財(cái)力在此時(shí)被侵蝕，容易導(dǎo)致社會(huì)急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入不足的情況。

3.2社會(huì)福利和保障支出比例較低

在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家中，用于國(guó)家社會(huì)保障和福利支出的比例平均高達(dá)30%到50%，但我國(guó)的平均水平則維持在1.69%左右，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的差距。同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障覆蓋面過(guò)于狹窄，鄉(xiāng)村的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)不及城市地區(qū)，這不利于我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推行。

3.3科教事業(yè)投入少

我國(guó)在科研教育上的投入在財(cái)政支出中所占的比重較小，已經(jīng)不能夠滿(mǎn)足科教興國(guó)戰(zhàn)略的需求。雖然國(guó)家一直有意識(shí)的增加財(cái)政投入，但是依然面臨較大的財(cái)政缺口，甚至比重小于一些發(fā)展中國(guó)家，這極其不利于我國(guó)教育科研事業(yè)的發(fā)展。

4 解決措施

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化涉及的范圍廣，綜合性強(qiáng)，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。對(duì)于新時(shí)期我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在的問(wèn)題，可以采取的措施有：

4.1加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理論認(rèn)識(shí)

自實(shí)行傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式以及改革開(kāi)放以來(lái)，由于在體制以及制度上存在的問(wèn)題，政府的理財(cái)觀念和治財(cái)方式都存在大的偏差，這直接導(dǎo)致政府在優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及提高財(cái)政支出效率上的低效率。以往的片面觀念，如重視收入輕視支出、重視政府配置忽略市場(chǎng)配置等，都產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。因此，新時(shí)期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化首先就需要打破傳統(tǒng)的舊觀念，淘汰陳舊的理財(cái)觀念，用適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的新思想，建立對(duì)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的正確的科學(xué)的理論認(rèn)識(shí)。

4.2正確處理上下級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制的良好循環(huán)，就要協(xié)調(diào)好中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的關(guān)系，將事權(quán)和財(cái)權(quán)正確處理，使財(cái)政分配關(guān)系建立在責(zé)任權(quán)利相結(jié)合的基礎(chǔ)之上。1994年事項(xiàng)的分稅制財(cái)政體制雖然明確劃分了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，對(duì)中央宏觀調(diào)控進(jìn)行增強(qiáng)，地方政府的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，但是，各級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有得到明確的調(diào)整，導(dǎo)致事權(quán)和財(cái)權(quán)分離，又缺乏合理的支出范圍界定，各地區(qū)之間并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平衡，貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平較低。在事權(quán)劃分不明確的背景下，很容易產(chǎn)生上下級(jí)政府推諉的現(xiàn)象，所以，要對(duì)各級(jí)政府之間的事權(quán)進(jìn)行合理劃分。

4.3深化政府行政機(jī)構(gòu)改革

構(gòu)建公共財(cái)政機(jī)制對(duì)于政府而言是一次重大挑戰(zhàn)。當(dāng)下如何構(gòu)建公共財(cái)政體制，充分發(fā)揮政府職能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是應(yīng)當(dāng)著重考慮的問(wèn)題。隨著國(guó)家在一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的逐漸退出，原有的管理機(jī)構(gòu)和人員面臨著重大調(diào)整，在進(jìn)行這些調(diào)整的同時(shí)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也必將走向優(yōu)化。

篇(6)

    計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在國(guó)家財(cái)政的框架中,我國(guó)存在著大量的國(guó)有資產(chǎn),存在的理論根據(jù)在于我國(guó)是社會(huì)主義制度的國(guó)家,公有制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)目的的根本保證,國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度賴(lài)以生存和發(fā)展的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,在公共財(cái)政的框架中,有無(wú)必要保留國(guó)有資產(chǎn)?能否將其全部私有化呢?回答是否定的。因?yàn)楦闶袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)也離不開(kāi)國(guó)有資產(chǎn),更何況我們是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(社會(huì)主義大前提并沒(méi)有變化)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(社會(huì)主義大前提并沒(méi)有變化)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必須存在著國(guó)有資產(chǎn),其理論依據(jù)是市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,它存在失靈的領(lǐng)域,它只能滿(mǎn)足消費(fèi)者的大部分需要,但不能滿(mǎn)足其全部需要,無(wú)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)不能在一切情況下都實(shí)現(xiàn)資源配置效率。

    具體地講,搞公共財(cái)政離不開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)的原因,首先在于,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中還存在著市場(chǎng)無(wú)法存在或存在效率不高的領(lǐng)域。社會(huì)主義社會(huì)與其它任何社會(huì)一樣,人們的需要可以分為兩類(lèi):一是對(duì)于私人物品需要,一是對(duì)于公共物品的需要。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要有兩種方式:一是市場(chǎng),二是政府。私人物品通常是私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供的;公共物品通常具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性這樣兩個(gè)基本特征,對(duì)公共物品供應(yīng),市場(chǎng)無(wú)能為力,只能由政府提供。因?yàn)閷?duì)公共物品的消費(fèi)數(shù)量(如國(guó)防、路燈、水利設(shè)施、消防、廣播電視等)巨大,因而消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)免費(fèi)搭車(chē)的做法對(duì)他們最為有利。在這種情況下,就需要政府出面組建國(guó)有企業(yè)來(lái)提供公共產(chǎn)品。公共物品有時(shí)也可由私人企業(yè)提供,但由國(guó)有企業(yè)提供,則效率更高。因?yàn)樵谛略鲆粋€(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零的情況下,若該產(chǎn)品由私人企業(yè)提供,則私人企業(yè)必對(duì)產(chǎn)品收費(fèi),而收費(fèi)會(huì)阻止一些人消費(fèi)該產(chǎn)品,使該產(chǎn)品的效用不能得到充分發(fā)揮,導(dǎo)致社會(huì)總效率損失。有競(jìng)爭(zhēng)性而無(wú)排他性的混合產(chǎn)品,雖然含有私人產(chǎn)品的成份,但也同樣產(chǎn)生外溢或溢出效應(yīng)(即外在性)。外在性有兩種:一種是技術(shù)外在性,指的是一個(gè)人或一群人的消費(fèi)和生產(chǎn)活動(dòng),影響著其他人的生產(chǎn)和消費(fèi)水平;另一種外在性是金錢(qián)外在性,這時(shí)候生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為,影響著經(jīng)濟(jì)的一組價(jià)格,這些外在性的存在影響生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定,從而使資源配置與不存在外在性時(shí)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)所產(chǎn)生的配置結(jié)果大不相同。外在性在此引起的市場(chǎng)失靈,只能由政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)來(lái)加以彌補(bǔ)。無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性而排他性的混合產(chǎn)品,其特征是能分割,每增加一個(gè)消費(fèi)者邊際成本也會(huì)隨之上升,但在技術(shù)上不易排斥眾多的受益者或排他成本較高,這類(lèi)產(chǎn)品的如果由私人企業(yè)生產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者剩余的損失和社會(huì)福利損失,因此國(guó)有資產(chǎn)也必須存在。只有那些既有排他性,又有競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品生產(chǎn),可完全由市場(chǎng)配置,國(guó)有資產(chǎn)不必介入其中。

    公共財(cái)政框架下不可缺少?lài)?guó)有資產(chǎn)的另一個(gè)重要原因在于,國(guó)家要通過(guò)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈中的國(guó)有資產(chǎn),引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和發(fā)展。對(duì)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)品,必須由國(guó)有企業(yè)生產(chǎn),以提高經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平。如果讓國(guó)有企業(yè)從關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域中全面退出,將全部國(guó)有資產(chǎn)私有化,那么國(guó)有經(jīng)濟(jì)就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制,也無(wú)法在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中起主導(dǎo)作用。實(shí)際上,世界上無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家,還是發(fā)達(dá)國(guó)家,都是公共部門(mén)和私人部門(mén)并存,國(guó)有資產(chǎn)和私人資產(chǎn)共處,其緣由都是為了通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,我國(guó)當(dāng)然也不能例外,另外,我國(guó)的國(guó)情之一是各地生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡,改革開(kāi)放加劇了這種不平衡,中西部與東部之間存在很大的差距。這種差距導(dǎo)致的直接后果是中西部與東部之間的貧富差距加大,有違于共同富裕的社會(huì)主義原則。因此,政府必須以國(guó)有資產(chǎn)作為重要的財(cái)政杠桿促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展及改善收入分配狀況,具體方式是在落后地區(qū)增加國(guó)有資產(chǎn)投資,為落后地區(qū)資源的開(kāi)發(fā)和勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)造條件。

    二、公共財(cái)政框架下國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模

    所謂國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模是指國(guó)有資產(chǎn)占整個(gè)社會(huì)資產(chǎn)的比重,而不是國(guó)有資產(chǎn)的絕對(duì)數(shù)額。反映國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的指標(biāo)通常有兩個(gè):一是國(guó)有資產(chǎn)投資占國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資總額所占的比例,二是國(guó)有企業(yè)提供的商品和勞務(wù)的價(jià)值量在國(guó)民經(jīng)濟(jì)價(jià)值量中所占的比重。國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模過(guò)大,盡管?chē)?guó)家的控制力增強(qiáng)了,但市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)作用則被削弱;規(guī)模過(guò)小,則有可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)調(diào)控工具作用無(wú)法發(fā)揮。

    國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模不適當(dāng),換言之,過(guò)大過(guò)小的國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模都不能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源達(dá)到最佳配置。國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的大小主要取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家有兩種經(jīng)濟(jì)權(quán)力;一種是一般公共權(quán)力,即國(guó)家作為一般公共權(quán)力代表所具有的權(quán)力;另一種是生產(chǎn)資料所有權(quán),即國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)代表所具有的權(quán)力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)家主要依靠的是生產(chǎn)資料所有權(quán)來(lái)對(duì)資源進(jìn)行配置。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)及其它社會(huì)主義國(guó)家正是運(yùn)用的這種權(quán)力,在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中,國(guó)有資產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的比重十分巨大,其代價(jià)也是沉重的,它導(dǎo)致了國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體效益不高,生產(chǎn)力發(fā)展徘徊不前。實(shí)踐證明,主要靠生產(chǎn)資料所有權(quán)來(lái)配置資源,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是行不通的。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20年的摸索,我們找到了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中需要國(guó)家更多地依據(jù)公共權(quán)力來(lái)配置資源,調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。我們提出搞公共財(cái)政,就是要運(yùn)用國(guó)家一般公共權(quán)力,通過(guò)以財(cái)政政策為主的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,參與國(guó)民收入再分配,以再分配手段實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入轉(zhuǎn)移支付,最終使國(guó)民收入通過(guò)再分配形成有效需求,進(jìn)行宏觀主調(diào)控,實(shí)現(xiàn)需求與供給的平衡。西方國(guó)家的實(shí)踐證明,政府可以通過(guò)一般公共權(quán)力進(jìn)行宏觀調(diào)控,不一定非要使用生產(chǎn)資料所有權(quán)形式,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)家的一般公共權(quán)力更為重要。因此,國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模不必保持過(guò)大,否則就會(huì)影響市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用,導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益下降。

    與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立社會(huì)主義公共財(cái)政框架的要求相比較,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模顯得過(guò)大,影響了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。1999年我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)投資占全社會(huì)國(guó)家資產(chǎn)投資總額的53.4%,國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重為28.2%,與世界發(fā)達(dá)國(guó)家,即使與發(fā)展中國(guó)家相比較,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模也是很大的。

    越是發(fā)達(dá)國(guó)家,市場(chǎng)機(jī)制越健全,國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模越小。我國(guó)過(guò)大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模使市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域減少,市場(chǎng)機(jī)制難以建立;過(guò)大的規(guī)模超過(guò)了現(xiàn)階段管理能力的界限,使得管理難以奏效。其直接后果是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率下降,國(guó)有企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難,無(wú)法成為社會(huì)中最有活力的資產(chǎn),以致影響國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮。因此,縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模,減少?lài)?guó)有資產(chǎn)投資的比重已成為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)行生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌的必要條件。

    三、縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的途徑

    要縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模,有兩條途徑:一是減少?lài)?guó)有資產(chǎn)投資;二是將國(guó)有企業(yè)從部分領(lǐng)域退出。減少?lài)?guó)有資產(chǎn)投資對(duì)縮小國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模十分有效,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模過(guò)大的主要原因就是在財(cái)政支出中安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重高造成的。

    中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占全部財(cái)政支出比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家,而且也高于許多發(fā)展中國(guó)家,這說(shuō)明我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較大,政府直接進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)投資較多,投資結(jié)構(gòu)也不合理,過(guò)多地參與競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。因此,應(yīng)當(dāng)降低公共財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重,最少要使之降至30%左右,使國(guó)有資產(chǎn)投資占全社會(huì)投資的比重相應(yīng)下降。

篇(7)

摘要:在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,應(yīng)從公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式進(jìn)行探討。我國(guó)應(yīng)采取集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的政府采購(gòu)模式,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益結(jié)合起來(lái)。

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購(gòu);采購(gòu)模式;采購(gòu)門(mén)檻

政府采購(gòu)因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來(lái)是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益有機(jī)地結(jié)合起來(lái),探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)模式。

一、政府采購(gòu)與戰(zhàn)略管理

政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國(guó)1761年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國(guó)政府采購(gòu)的起源,根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排的設(shè)備購(gòu)置,采用政府采購(gòu)員的辦法時(shí)開(kāi)始的?！盵1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購(gòu)本身所具有采購(gòu)資金來(lái)源的公共性,采購(gòu)范圍的廣泛性,采購(gòu)規(guī)模巨大,采購(gòu)的政策性、非營(yíng)利性和采購(gòu)管理的公開(kāi)性等特征,其操作效果如何,會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,我國(guó)已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織以后,作為一國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最大買(mǎi)主的政府,其行為就不僅會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來(lái)看待我國(guó)的政府采購(gòu),而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來(lái)源于私營(yíng)企業(yè)部門(mén),美國(guó)學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專(zhuān)著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程?！盵4]75公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過(guò)一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書(shū)中認(rèn)為公共部門(mén)戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長(zhǎng)期;將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門(mén)由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營(yíng)部門(mén)相比,更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購(gòu)這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討

(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式,根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則,集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事采購(gòu)的部門(mén)負(fù)責(zé),不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃,待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)安排采購(gòu),采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié),提高政府采購(gòu)資金的利用效率,便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門(mén)上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu),但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢(shì),是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷,而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身,但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。

(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門(mén)必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門(mén)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門(mén)的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上,既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述,分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求,因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購(gòu)單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合,以集中采購(gòu)為主,分散采購(gòu)為輔,是一種比較理想的采購(gòu)模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式,采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要。所謂采購(gòu)門(mén)檻,是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上,采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門(mén)檻,門(mén)檻高的分散采購(gòu)的成分多一些,門(mén)檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門(mén)檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看,對(duì)采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門(mén)檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖偉公共部門(mén)戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門(mén)檻進(jìn)行劃分,對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購(gòu)門(mén)檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待,有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu),通常可以由采購(gòu)單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí),“采購(gòu)門(mén)檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門(mén)之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門(mén)檻的設(shè)定,對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門(mén)權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門(mén)的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)

一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)模式,通?？梢垣@得集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的雙重效益,集中采購(gòu)有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購(gòu)政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)人員;分散采購(gòu)則靈活性更高,采購(gòu)速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購(gòu)模式,其意義更為長(zhǎng)遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購(gòu)模式的建立,有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策,有效地節(jié)約財(cái)政資金,提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政制度中,對(duì)建設(shè)性支出和對(duì)資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無(wú)明確規(guī)定,而政府采購(gòu)制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購(gòu)門(mén)檻的科學(xué)設(shè)定,對(duì)財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作,使之各自得益。通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)制度,財(cái)政部門(mén)從資金的分配到消費(fèi),實(shí)行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購(gòu)的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)制度是國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護(hù)民族工業(yè),支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購(gòu)制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí),針對(duì)近年來(lái)許多單位部門(mén)分散采購(gòu)時(shí)的短期行為造成我國(guó)許多商品盲目進(jìn)口,從而對(duì)我國(guó)的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,以集中為主的結(jié)合采購(gòu)模式,能夠有效地改變這一局面,促進(jìn)國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購(gòu)模式,有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界,進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的需求,實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。我們和國(guó)際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),更重要的是能夠利用國(guó)際市場(chǎng)。我國(guó)已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購(gòu)制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購(gòu)為主的模式下,在采購(gòu)的過(guò)程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買(mǎi)方為主的對(duì)外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自,同時(shí)還能夠激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競(jìng)爭(zhēng)力,使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

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