序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的知識范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關(guān)鍵詞：OBE理念；大學(xué)生參與；公共管理；路徑

一、大學(xué)生有序參與公共管理的價值意蘊(yùn)

（一）大學(xué)生作為公民的公共管理參與權(quán)利按照憲法和法律規(guī)定，公民享有參加國家管理、參政議政的廣泛民主權(quán)利。大學(xué)生群體作為公民的重要組成部分，享有參與公共管理過程的權(quán)利，其參與的廣度及深度是公共管理發(fā)展的內(nèi)在動力。隨著我國國際地位的提升，對公共治理人才的能力要求也有所提高，亟須培養(yǎng)一批公共參與能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才，這種社會需求為公共事業(yè)管理人才培養(yǎng)提供了動力和契機(jī)，也形成了壓力和挑戰(zhàn)。面對日益多元化和個別化的大學(xué)生群體訴求，規(guī)范并完善大學(xué)生參與公共管理的程序機(jī)制，是保障公民合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)，也是大學(xué)生全面發(fā)展的需要。

（二）公共管理民主化與科學(xué)化的必然要求擴(kuò)大公民依法參與公共管理過程有利于推動我國公共管理民主化與科學(xué)化。積極主動擴(kuò)大公民參與公共管理的路徑和方法，為公民搭建各種制度化平臺表達(dá)利益訴求，是當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)的要義所在，有助于推動公共管理過程的民主化與科學(xué)化。青年大學(xué)生作為公共參與的重要力量，通過多樣化渠道表達(dá)個人意見、參與校園治理等公共管理活動，對基層社會治理發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。有序拓展大學(xué)生群體參與公共管理的權(quán)利，激活社會發(fā)展的活力，是社會發(fā)展與文明進(jìn)步的應(yīng)有之義。

（三）實(shí)現(xiàn)高等教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的必由之路高校的思政課以及相關(guān)專業(yè)比如公共管理類的相關(guān)課程“行政管理學(xué)”等是理論性與實(shí)踐性都較強(qiáng)的學(xué)科，強(qiáng)化學(xué)生參與是思政課和公共管理學(xué)科相關(guān)課程實(shí)踐性教學(xué)的重要體現(xiàn)，是增強(qiáng)教學(xué)效果、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的必由之路。面對新形勢下我國社會發(fā)展的人才需求，高等教育和公共管理學(xué)科教學(xué)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，培養(yǎng)參與素養(yǎng)高和參與能力強(qiáng)的時代新人迫在眉睫。高校思政課和公共（事業(yè)）管理學(xué)科等人文社會科學(xué)的教學(xué)模式及相關(guān)課程要因應(yīng)新時代、新發(fā)展、新要求，將公共管理與社會生活實(shí)踐融入課堂教學(xué)。

二、大學(xué)生參與公共管理的實(shí)踐

（一）以多元化組織促進(jìn)大學(xué)生公共參與有序展開學(xué)生團(tuán)體組織的多元化發(fā)展是當(dāng)代大學(xué)生公共參與意識提高的外在表現(xiàn)，也是參與公共管理過程的重要平臺。高校各類學(xué)生組織承載著訴求表達(dá)、思想教化等不同功能，為學(xué)生表達(dá)利益訴求提供了制度化平臺。以廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院為例，出于教學(xué)與管理需要，通過成立學(xué)生民主管理委員會，規(guī)范引導(dǎo)學(xué)生參與學(xué)院相關(guān)事務(wù)管理，及時反映學(xué)生訴求、調(diào)解學(xué)生糾紛，引導(dǎo)學(xué)生自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。學(xué)生還通過團(tuán)委、學(xué)生會等組織或團(tuán)體，對飯?zhí)檬召M(fèi)、住宿條件等涉及大學(xué)生切身利益的問題，有序表達(dá)訴求，優(yōu)化公共事務(wù)的治理。

（二）依托多樣化公共管理類活動與項(xiàng)目搭建參與平臺思政課和公共管理類課程比如“行政管理學(xué)”是理論性、思想性與實(shí)踐性兼具的知識與素質(zhì)培養(yǎng)載體，實(shí)踐教學(xué)是這些課程的重要教學(xué)方法與實(shí)現(xiàn)形式。大學(xué)生通過參與校內(nèi)外各類公共管理性質(zhì)的活動、競賽和項(xiàng)目，達(dá)到實(shí)踐性教學(xué)目的。比如2016年廣東公辦普通高校學(xué)費(fèi)調(diào)整聽證會，大學(xué)生代表出席并表達(dá)了群體訴求，在參與的實(shí)踐過程中轉(zhuǎn)換課堂理論知識并提高公共參與能力[1]。而校內(nèi)多樣化的公共管理類活動、競賽和項(xiàng)目等形式加強(qiáng)了大學(xué)生與社會的良性互動。

（三）大學(xué)生志愿活動的常態(tài)化與社會化推動眾多高校大力推動志愿活動社會化、常態(tài)化，致力于促進(jìn)大學(xué)生接軌社會、服務(wù)社會，鍛煉學(xué)生的全面發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)高等院校與社會的良性互動。通過與社會公益機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等單位或團(tuán)體開展合作，學(xué)生參與到各種形式的公共活動中去，包括廣州亞運(yùn)會等重大賽事或集會的籌辦工作，也涵蓋幫助弱勢群體等具體服務(wù)活動，同時還為公益組織等機(jī)構(gòu)輸送實(shí)習(xí)人才。在這個過程中，大學(xué)生參與基層公共管理、社區(qū)治理、表達(dá)意見及訴求，用所學(xué)知識服務(wù)不同的社會事務(wù)，對公共管理活動的順利開展發(fā)揮著不可替代的重要作用。

三、大學(xué)生有序參與公共管理的困境

（一）大學(xué)生公共參與意識及能力不足大學(xué)生群體越來越重視合法訴求的表達(dá)，通過社團(tuán)組織、公共管理性質(zhì)活動等方式不同程度地參與公共管理過程。但囿于自身素養(yǎng)、社會環(huán)境等主客觀因素，仍有部分學(xué)生表現(xiàn)出“政治冷漠”[2]，具體表現(xiàn)為參與的積極性與主動性偏低。在現(xiàn)實(shí)參與中，大學(xué)生群體根據(jù)自我利益需求選擇性參與公共管理事務(wù)，參與普遍性不足不利于實(shí)現(xiàn)公共管理過程的民主化與科學(xué)化，亦無法增強(qiáng)學(xué)科的實(shí)踐性教學(xué)效果。面對動態(tài)變化的公共管理，一部分大學(xué)生參與能力與需求不相匹配，難以有效發(fā)揮大學(xué)生參與公共管理對高校高質(zhì)量發(fā)展、基層治理的特殊而重要作用。

（二）大學(xué)生參與動機(jī)的多樣化與復(fù)雜性新時代我國大學(xué)生群體參與公共管理呈現(xiàn)以個人價值實(shí)現(xiàn)為中心參與公共管理過程的發(fā)展態(tài)勢，大學(xué)生以自我利益為中心選擇性參與公共管理過程傾向明顯。在現(xiàn)實(shí)生活中，大學(xué)生對人大代表選舉的參與表現(xiàn)出較大的隨意性，而對班干部選舉等關(guān)乎個人利益的公共事務(wù)則表現(xiàn)出極大參與熱情，大學(xué)生參與公共管理領(lǐng)域不平衡問題突出，不利于大學(xué)生的全面發(fā)展。校園治理事務(wù)等公共管理活動或多或少帶有政治性或利益色彩，有些大學(xué)生入黨動機(jī)不純，從眾、功利心等不正當(dāng)動機(jī)嚴(yán)重侵蝕大學(xué)生參與公共管理的價值，必須警惕此現(xiàn)象的滋生并大范圍蔓延。

（三）缺乏可操作的參與程序規(guī)范為了回應(yīng)大學(xué)生的利益訴求和參與需要，政府、社會和高校有責(zé)任搭建多樣化平臺滿足學(xué)生合理合法有序表達(dá)需求，這是優(yōu)化高校治理體系和治理能力、提升公共管理效能的重要環(huán)節(jié)。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證，但具體的諸如參與行為及渠道、保障制度卻不夠健全，大學(xué)生參與公共管理過程普遍缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，參與主體、內(nèi)容以及路徑均沒有具體可操作的程序規(guī)范[3]，導(dǎo)致大學(xué)生參與無門、無序參與的現(xiàn)象，亟須制定并不斷完善相關(guān)的程序機(jī)制保障大學(xué)生參與公共管理常態(tài)化、規(guī)范化。

四、基于OBE理念的大學(xué)生參與公共管理路徑

（一）提高大學(xué)生公共參與的政治素養(yǎng)針對現(xiàn)階段部分大學(xué)生參與公共管理動機(jī)異化的現(xiàn)象，高校應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)對大學(xué)生公共參與的政治素養(yǎng)教育。首先，在“行政管理學(xué)”等課程教學(xué)中，應(yīng)適當(dāng)講授公共參與倫理與素養(yǎng)的環(huán)節(jié)，引導(dǎo)學(xué)生樹立正確的政治認(rèn)知與公共參與心態(tài)。其次，優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)與知識引領(lǐng)。通過邀請校內(nèi)外公共參與實(shí)踐豐富的專家學(xué)者分享知識與經(jīng)歷，開展相關(guān)知識講座。最后，提升教師的參與素養(yǎng)與能力。教師要不斷提升自身參與素養(yǎng)和能力，借助多樣化實(shí)踐平臺積累公共參與知識和經(jīng)驗(yàn)，在與學(xué)生互動中指導(dǎo)大學(xué)生的參與過程與管理能力。

（二）加強(qiáng)大學(xué)生群體參與意識和能力的培養(yǎng)加強(qiáng)大學(xué)生群體參與意識和能力的培養(yǎng)，有助于為我國民主化發(fā)展注入強(qiáng)勁動力。一方面，要強(qiáng)化大學(xué)生參與公共管理的主體意識?！靶姓芾韺W(xué)”在開展參與理論知識及實(shí)踐教學(xué)的同時，必須加強(qiáng)大學(xué)生現(xiàn)代參與意識的教育，提高大學(xué)生對現(xiàn)有公共管理過程的參與制度、規(guī)范的認(rèn)知程度，引導(dǎo)學(xué)生積極投身校內(nèi)外公共管理過程。另一方面，通過以賽促教、以賽促學(xué)、以賽促練，發(fā)揮導(dǎo)師制的引領(lǐng)作用，增強(qiáng)“行政管理學(xué)”等公共管理類課程的教學(xué)效果。借助學(xué)院舉辦以及專業(yè)開展的各種公共管理類品牌活動，更好地讓學(xué)生在互動參與的過程中強(qiáng)化參與意識和增長參與才能。

篇(2)

論文摘要 公共管理可以從理論和實(shí)踐兩個層面來理解，公共管理實(shí)踐指政府制定公共政策，提供公共服務(wù)的活動，公共管理理論則是指探究政府及其他公共組織活動規(guī)律的學(xué)科體系?，F(xiàn)階段，伴隨著市場化、信息化以及知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，我國的公共管理實(shí)踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，我國的公共管理理論應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)其在信息化、社會化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服務(wù)于我國的公共管理實(shí)踐。

論文關(guān)鍵詞 公共管理實(shí)踐 公共管理理論 公共服務(wù) 全球化 本土化

一、引言

公共管理既是一種實(shí)踐，也是一種研究。作為一種實(shí)踐的公共管理是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動；作為一種研究的公共管理是指探究政府及其他公共組織的價值定位和活動規(guī)律的一門學(xué)科體系。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，綜合國力不斷提升，人民生活水平不斷提高，并初步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。正是在這種背景之下，我國包括行政管理專業(yè)在內(nèi)的公共管理學(xué)科得到了恢復(fù)和發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國進(jìn)一步深化行政體制改革，信息技術(shù)飛速發(fā)展，社會利益主體日益多元化；此外，與西方國家相比，受我國社會文化環(huán)境的影響，我國的公共管理問題漸趨個性化。日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境對我國的公共管理實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)為公共管理學(xué)科的發(fā)展提供了空前的歷史機(jī)遇，并進(jìn)一步指明了我國公共管理學(xué)科的發(fā)展趨勢。

二、我國公共管理實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)

上世紀(jì)八九十年代以來，伴隨著市場化、信息化以及知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，我國的公共管理得到迅速發(fā)展。在新的形勢下，我國的公共管理實(shí)踐面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）電子政務(wù)等新興科技興起，公共管理日趨公開、透明

互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)提供了技術(shù)支持，電子政務(wù)進(jìn)一步推動了公共管理的公開性、透明性。20世紀(jì)八九十年代以來，西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)入了運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行政府公共管理的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入普及，電子政務(wù)逐漸成為公共管理的新形式和新手段。

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)為我國公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社會中，政府不能再像過去那樣壟斷信息，這對公民的民主意識和參與意識也起到了促進(jìn)作用。我國的信息技術(shù)發(fā)展非常迅速，互聯(lián)網(wǎng)在公共管理領(lǐng)域的運(yùn)用也日益增多。1999年，我國開啟了“政府上網(wǎng)工程”，各級政府門戶網(wǎng)站逐步建立，公開的內(nèi)容也不斷增加。電子政務(wù)的發(fā)展要求對我國的公共管理實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)。

（二）社會發(fā)育程度不斷提高，公共管理的參與主體日益多元化

我國傳統(tǒng)的公共管理實(shí)踐是政府包攬一切，公共管理的主體主要是各級政府部門，作為客體的社會公民缺少選擇和參與公共管理的權(quán)利與途徑，處于“被動接受”的地位。20世紀(jì)八九十年代以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不斷深入，社會主體多元化的利益格局逐漸形成。在政府與社會的關(guān)系方面，我國進(jìn)行一系列的社會改革，社會的主體和參與意識不斷增強(qiáng)；在政府與市場的關(guān)系方面，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，明確了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的各類企業(yè)不斷發(fā)展。

社會發(fā)育程度的不斷提高，使得公共管理的參與主體日益多元化，既包括作為核心主體的政府，也包括由非營利組織、社區(qū)自治組織等第三部門，還包括企業(yè)和公民。在新的歷史條件下，政府如何不斷地進(jìn)行自我革新，提高服務(wù)水平，滿足各類社會主體的參與意愿成為公共管理實(shí)踐的重大挑戰(zhàn)。

（三）加入世貿(mào)組織以來，全球化對我國的公共政策與公共服務(wù)提出新的挑戰(zhàn)

二十一世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化更加深入發(fā)展，資本、知識、勞動力等生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的自由流動日益加快，世界各國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面相互滲透、相互依存。全球化的發(fā)展趨勢對各國的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織，對我國的公共政策制定和公共服務(wù)能力提出了新的挑戰(zhàn)。

在公共政策制定方面，我國傳統(tǒng)的公共政策大多是按照國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況而制定，缺少對國際環(huán)境的考察；加入世貿(mào)組織后，我國在制定公共政策時就必須遵循世貿(mào)組織的規(guī)則和要求，在此環(huán)境下制定符合本國實(shí)際需求的各項(xiàng)政策。在公共服務(wù)方面，我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，服務(wù)效率低下；加入世貿(mào)組織后，我國就必須按照WTO的規(guī)則開放某些服務(wù)領(lǐng)域，打破公共部門的壟斷，創(chuàng)新公共服務(wù)提供的方式和手段。

（四）我國的經(jīng)濟(jì)社會有其特殊性，公共管理實(shí)踐應(yīng)講求本土特色

滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決不斷出現(xiàn)的實(shí)際問題，是公共管理的要義所在。現(xiàn)代公共管理的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)多來源于西方發(fā)達(dá)國家，是對這些國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。對于各國的公共管理實(shí)踐，既有其共性，也有其個性。

與西方國家相比，我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況有相似之處，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共管理實(shí)踐因此也有其共性，這些問題基于公共管理的一般理論可以得到很好地解決；然而在政治等領(lǐng)域，我國又有其特殊性，公共管理實(shí)踐因此也有其個性。此外，我國幅員遼闊，東中西部發(fā)展十分不均衡，差異很大，因此我國的各區(qū)域之間也都有其自身的特殊性。這就要求我國的公共管理應(yīng)理論與實(shí)踐當(dāng)講求本土特色，將公共管理的一般理論與我國的具體實(shí)際相結(jié)合。

（五）社會問題日益復(fù)雜，公共管理創(chuàng)新成為我國面臨的重要課題

就國內(nèi)環(huán)境來看，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入，我國各種公共問題日益復(fù)雜多變，并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化等的新特點(diǎn)；就國際環(huán)境來看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界各國的經(jīng)濟(jì)合作與政治聯(lián)系日益緊密。此外，隨著科技的發(fā)展，信息技術(shù)已滲透到社會生活的多個層面，對我國的公共管理實(shí)踐提出了新的要求。在此背景下，我國公共管理實(shí)踐面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了巨大變化。為順應(yīng)時代的發(fā)展要求，為社會公眾提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就需要我國對公共管理的方式、手段等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

三、我國公共管理理論的發(fā)展趨勢

面對電子政務(wù)的興起、社會發(fā)育程度的不斷提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我國的公共管理理論應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)其在信息化、社會化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服務(wù)于我國的公共管理實(shí)踐。

（一）公共管理理論的信息化研究

電子政務(wù)等信息技術(shù)的發(fā)展對公共管理的實(shí)際運(yùn)作方式及社會民主制度將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。一方面，信息技術(shù)的發(fā)展提高了政府公共服務(wù)和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率；另一方面，電子政務(wù)也增進(jìn)了公共組織、公眾與政府之間的信息交流。

在信息化的新形勢下，傳統(tǒng)的公共管理理論和研究方法都將面臨重大的變化。一方面，公共管理理論要深入研究信息化將如何更好地提高公共服務(wù)的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技術(shù)提高公民參與公共管理的質(zhì)量和水平。在電子政務(wù)成為公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究變得日益緊迫。

（二）公共管理理論的社會化研究

公共管理參與主體的多元化使得政府的公共管理方式發(fā)生根本改變。一方面，政府要改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將一些政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或公共組織轉(zhuǎn)移；另一方面，政府的公共決策以滿足社會公共利益為目的，因此應(yīng)促進(jìn)多元主體以多樣化的方式進(jìn)行合作。

公共管理理論的社會化研究對傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共管理理論構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一方面，社會化研究要求對政府公共事務(wù)的類型和性質(zhì)進(jìn)行深入分析，探究公共管理社會化的基本原則和程序；另一方面，公共管理社會化本質(zhì)是公共管理民主化，這就要求在新形勢下對民主、公民權(quán)利進(jìn)行剖析，并對如何提高多元主體的參與能力進(jìn)行分析。

（三）公共管理理論的全球化研究

經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，對我國公共政策的制定與公共服務(wù)的提供提出了新的要求，我國的公共管理實(shí)踐需要進(jìn)行深刻的變革。相應(yīng)地，在公共管理的理論研究中，我國應(yīng)重視公共管理的全球化研究，推動理論的革新與發(fā)展。

首先，在全球化背景下，有效維護(hù)我國的國家主權(quán)和人民利益，積極參與全球化的政治參與體制，是我國公共管理理論研究的重大議題。其次，全球化推動我國傳統(tǒng)公共政策理論的變革，在政策環(huán)境研究時，要更加注重對國際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析。再者，公共管理理論要進(jìn)一步深化對各類公共服務(wù)提供主體及其能力的分析，推動公共服務(wù)提供方式及手段等方面的理論發(fā)展。

（四）公共管理理論的本土化研究

公共管理理論的本土化研究有著重大意義。一方面，本土化研究有助于在我國特殊的政治社會背景下促進(jìn)公共管理實(shí)踐的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于豐富公共管理的理論體系，促進(jìn)學(xué)科水平的豐富和發(fā)展。

為促進(jìn)我國公共管理理論的本土化研究，一方面，要認(rèn)真把握公共管理的一般理論，尤其要學(xué)習(xí)公共管理理論的最新成果，這是進(jìn)行本土化研究的基礎(chǔ)和前提；另一方面，在我國的公共管理實(shí)踐中總結(jié)具有中國本土化特征的公共管理理論，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論建構(gòu)，形成公共管理研究領(lǐng)域的“中國風(fēng)格”。

（五）公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展

在國際、國內(nèi)的政策環(huán)境下，面對日益復(fù)雜的社會問題，以及公共管理理論信息化、社會化、全球化和本土化的發(fā)展趨勢，我國的公共管理必須進(jìn)行理論創(chuàng)新，并通過理論的創(chuàng)新和指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的發(fā)展。

一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社區(qū)治理等公共管理基礎(chǔ)理論的研究，為公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，面對我國日益復(fù)雜的公共管理問題，結(jié)合公共管理的發(fā)展趨勢，要在明確核心價值的基礎(chǔ)上不斷拓展公共管理的研究領(lǐng)域，不斷創(chuàng)新公共管理的方式、方法，為我國的公共管理實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)。

篇(3)

    [論文摘要]現(xiàn)時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務(wù)的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價值的維護(hù)者、社會穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關(guān)系,其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理,在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。 

    一、從行政管理、公共行政到公共管理 

    行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務(wù)管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務(wù)管理模式的角度去看,隨著時代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實(shí),其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國家政務(wù)的推行,以維護(hù)統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會公共事務(wù),以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場機(jī)制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時代,公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應(yīng)了當(dāng)今時代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務(wù)管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵,同時,它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時代。 

    二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色 

    現(xiàn)時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權(quán)力向社會的一種回歸?，F(xiàn)時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進(jìn)行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機(jī)會了解到政府的權(quán)力運(yùn)行,從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認(rèn)可,這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務(wù)管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發(fā)展,作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

    第一,公民社會是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權(quán)力,從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑,保障公民利益表達(dá)的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強(qiáng)化民主的社會基礎(chǔ)從而推動社會民主的發(fā)展。 

    第二,公民社會是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準(zhǔn)則的社會,這為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場環(huán)境。此外,公民社會中的工會、行業(yè)協(xié)會等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。 

    第三,公民社會是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務(wù)社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道,并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù),從而使社會公共服務(wù)的水平大大提升。 

    第四,公民社會是公共價值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣,公共生活領(lǐng)域同樣存在著對善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù),對他人的尊重與關(guān)愛,對社會正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉,這實(shí)際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構(gòu)成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標(biāo)和價值。公民社會所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。 

    第五,公民社會是社會穩(wěn)定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過這一中介結(jié)構(gòu),它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑,同時又可以對他們的利益訴求進(jìn)行整合;通過這一結(jié)構(gòu),它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用?？梢哉f公民社會是一個社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。 

    三、公共管理;政府與公民社會的合作管理 

    公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應(yīng)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系,通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識。 

    第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會事務(wù),在某些領(lǐng)域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。” 

    第二,公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。公共管理?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍,公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中,涌現(xiàn)了所謂非營利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個人來承擔(dān)的趨勢。 

    第三,多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系,因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進(jìn)行談判和交易,在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系,所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。 

篇(4)

公共管理精神是指現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和公民社會之中，以基本的道德和政治的層面為導(dǎo)向的，以全體公民和社會的整體生存和發(fā)展為依據(jù)的價值取向，公共管理精神包含著民族、平等、自由和秩序等一系列的最基本的目標(biāo)和追求?，F(xiàn)代社會對公共管理的定位，是對公共利益的奉獻(xiàn)精神和公共權(quán)力的正確的觀念以及對公共規(guī)則的恪守。對于合格的公共管理人才而言，公共 管理的知識和技能是密不可分的，如果缺少公共的知識，就在工作崗位中無法完成工作任務(wù)，而缺少公共管理精神的話，就會受到社會不良風(fēng)氣的影響，甚至走上不良的道路。那么，現(xiàn)在社會如何培養(yǎng)公共管理人才的精神。

公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才應(yīng)具備獻(xiàn)身公共利益的價值追求，這是推動其履行責(zé)任的動力，在社會中，每個公民都有維護(hù)和促進(jìn)公共利益的義務(wù)，但是作為掌握公共資源的公共管理者來說，其崗位的特殊性和角色的任務(wù)定義，決定其最大的責(zé)任就是職業(yè)使命和責(zé)任，就是最大限度的促進(jìn)社會的福利和增進(jìn)社會的利益，真正的為人民謀利益。如果缺少對公共利益的奉獻(xiàn)精神，在工作的執(zhí)行中，就會缺少激情和責(zé)任感。

公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才還應(yīng)樹立恪守公共規(guī)制和秩序的意識，這是公用管理的前提和首要的條件。公共規(guī)則和公共秩序是現(xiàn)代社會良性發(fā)展和運(yùn)行的前提條件，公用管理者不但是公共秩序的維護(hù)者和執(zhí)行者，也是遵守公共秩序的示范，所以，公共管理專業(yè)的人才在培養(yǎng)的過程中首先的樹立遵守公共秩序的意識。

篇(5)

 

公共管理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服務(wù)品質(zhì)和政府績效，從而為公眾帶來福利和公共利益。它能夠源源不斷為社會大眾帶來利益，社會是一個充滿著矛盾和麻煩的共同體，面對這層出不窮的事務(wù)才體現(xiàn)出公共管理的價值，并能采取方法解決而推動社會更好的發(fā)展。當(dāng)出現(xiàn)無競爭、不公平、內(nèi)在性的一些無法客服解決的困境時，我們需要做出抉擇盡快解決困境找出出路完善公共管理。

 

一、公共管理的概述及意義

 

“新公共管理”這一理論在全球范圍內(nèi)引起了熱烈的爭議，胡德也被成為“執(zhí)著的評論家”。很多學(xué)者也對新公共管理進(jìn)行了一翻評論，有人評論：新公共管理的出現(xiàn)是公共管理部門中的一種全新體系。有的學(xué)者認(rèn)為：企業(yè)家征服模式是一場不可避免的轉(zhuǎn)變，他不是一時流行的風(fēng)尚，而是使全世界都有了一定程度上的變革;也出現(xiàn)了很多認(rèn)為公共管理超出了傳統(tǒng)官僚制而形成一種新的全球模式。公共管理是一門對管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科原理概念和方法來探討研究公共組織特別是政府組織的管理活動以及規(guī)律的學(xué)科體系。公共管理是通過公共組織所提供的公共物品和服務(wù)進(jìn)行的活動，公共管理關(guān)注的不是辦理步驟、程序及按照管理人員所提示的辦法以及內(nèi)部取向，而是進(jìn)一步注重最終的結(jié)果以及對結(jié)果所獲得的個人義務(wù)和責(zé)任?？梢岳斫鉃楣补芾淼难芯糠秶?。公共管理不僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究范圍擴(kuò)大到非營利組織及私人部門的公共方面。公共管理的意義是公共組織對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理。因?yàn)槠綍r公共事務(wù)繁瑣龐雜，公共事務(wù)包括國家公共事務(wù)、社會公共事務(wù)和政府公共事務(wù)，所以，盡量把各種公共管理歸結(jié)到國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。就是國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理這強(qiáng)大的三者共同組成了一個巨大的有機(jī)統(tǒng)一的公共管理模式。我們不但要從其本性去認(rèn)清它們的差異，還要從共性去概括三者的同一性，用共性與本性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。公共管理有著多元的有社會公共組織和其他組織的兩大主題，用全速擴(kuò)大的社會公共事務(wù)為客體，使社會和個人公共利益得以體現(xiàn)，不斷的協(xié)調(diào)和促進(jìn)社會能夠和諧發(fā)展，這是我們公共管理對社會以及大眾的重要責(zé)任和義務(wù)。

 

二、公共管理所面臨的困難

 

(一)市場化管理的經(jīng)濟(jì)壓力。

 

我國公共管理受到市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政壓力，每年我國用于公共事業(yè)建設(shè)、事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、百姓醫(yī)療、公共服務(wù)等支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一萬億元，外國也比比皆是，這也堪稱是一種全球性的問題。

 

(二)制度和觀念的制約。

 

我國的公共管理制度還不是特別健全尚未達(dá)到公平、公正，一些投標(biāo)招標(biāo)等工作也沒有嚴(yán)格的管理，不能做到公共服務(wù)和管理建設(shè)的初衷，反而會迫使形成公共產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問題，價格不合理等現(xiàn)象，在強(qiáng)化公共管理制度需要意識到我國公共管理與公共服務(wù)制度的現(xiàn)狀。也有很多人想改變這種觀念狀態(tài)，但是也會阻礙其發(fā)展，導(dǎo)致對政府產(chǎn)生一些質(zhì)疑和不滿，所以，公共事業(yè)服務(wù)在一定意義上的制約還是需要得到大眾的關(guān)注。

 

(三)治理體系帶來的困境。

 

與民營部門相比，政府部門屬于一種比較安穩(wěn)的工作機(jī)構(gòu)，沒有嚴(yán)格的管理，由于這樣的制度我國需要倡導(dǎo)提高政府公務(wù)人員的素質(zhì)和內(nèi)涵，所以精兵簡政這一政策在過去比較流行，但從中也往往忽視了對工作人員素質(zhì)的提高，需要對公共管理的進(jìn)一步創(chuàng)新。不僅有對行政機(jī)構(gòu)的改革，還需要補(bǔ)充制度完善公務(wù)員專業(yè)具備知識、盡的責(zé)任和義務(wù)做到盡職盡責(zé)、忠于職守自己的崗位，了解自己職位的意義并且時刻銘記為人民服務(wù)的理念，不斷提高自我，關(guān)心百姓和國家利益。

 

三、公共管理改革的出路

 

(一)公共管理與公共服務(wù)市場化并重。

 

對公共管理進(jìn)行管理是存在一定難度的，需借鑒歐洲公共管理的成功之路，共同關(guān)注公共管理和公共服務(wù)市場化的實(shí)踐，根據(jù)我國的根本國情并利用前輩的經(jīng)驗(yàn)和外國的實(shí)踐教訓(xùn)來指導(dǎo)公共管理體系和公共管理職能的應(yīng)用，采用一定的方法把理論性的方法應(yīng)用到實(shí)踐當(dāng)中，公共管理者要冷靜的思考，避免急于求成而事半功倍，應(yīng)該在各界提供一定的支持和幫助，投入大量的經(jīng)歷對改革中遇到的困難進(jìn)行處理，使公共服務(wù)更好、更方便的服務(wù)于大眾，不圖于改革速度快，只在于公共管理能夠穩(wěn)定健康長期的發(fā)展。

 

(二)提升對公共管理的現(xiàn)代技術(shù)。

 

做好公共管理就要保持技術(shù)方法的使用，應(yīng)急管理技術(shù)、法治民主管理體系、科學(xué)決策技術(shù)等創(chuàng)新技術(shù)管理，這些更新不斷的制度模式為公共管理技術(shù)提供著保障，所以，要加強(qiáng)對其不斷的創(chuàng)新和利用，改變過去陳舊的想法更新思路拓展新鮮事物，是公共管理引入到另一種管理模式，摒棄舊習(xí)俗實(shí)現(xiàn)新想法，關(guān)聯(lián)各行各業(yè)高新技術(shù)共同創(chuàng)造新公共管理的天空。

 

(三)實(shí)現(xiàn)公共管理生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

 

如要使這個大社會可持續(xù)發(fā)展需要注意社會公眾的積極參與和配合，如早在西方的新社會運(yùn)動、社區(qū)控制運(yùn)動等，這些運(yùn)動都是在現(xiàn)代社會的構(gòu)建下完成的，這種公眾互動的方式也是一種公共管理的體現(xiàn)。需要公共管理者與大眾之間協(xié)作共同達(dá)成最終目標(biāo)，同時雙方保障資源共享保持必要的溝通，有爭議就通過雙方談判和協(xié)商，公平公開的化解矛盾，得以達(dá)到可持續(xù)化的公共管理發(fā)展。

 

通過對公共管理遇到困境和矛盾的分析和解決辦法，有望找到相應(yīng)的出路，公共管理為我們提供了眾多公共利益，雖然還有一些不足之處還需要更正，但公共管理者也在不斷的努力為大眾創(chuàng)造更多的利益。通過公共管理不斷的進(jìn)步和付出，終有一天也將會走出困境找到出路，對公共管理的研究和探討有重大的理論和實(shí)際意義。

篇(6)

論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學(xué)這門學(xué)科，但是，公共管理倫理學(xué)的建立對于倫理學(xué)發(fā)展史有著轉(zhuǎn)折的意義，他把倫理學(xué)轉(zhuǎn)化為一門從事制度設(shè)計(jì)和制度安排的科學(xué)，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設(shè)計(jì)和安排。公共管理倫理學(xué)既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學(xué)，也是關(guān)于公共管理者職業(yè)倫理規(guī)定的理論。從學(xué)科發(fā)展的角度看，公共管理倫理學(xué)是一般倫理學(xué)的一門分支學(xué)科，同時，又是倫理學(xué)發(fā)展的一種新的形態(tài)。

一、公共管理倫理學(xué)的歷史前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領(lǐng)域中，從20世紀(jì)80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運(yùn)動在全球范圍內(nèi)持續(xù)地展開。在西方國家，行政改革運(yùn)動在理論上的表現(xiàn)也被稱作為“新公共管理運(yùn)動”，事實(shí)上，作為這場行政改革運(yùn)動的實(shí)踐走向和理論探索的結(jié)果則把一種新型的社會治理模式呈現(xiàn)到了我們的面前。在我國，學(xué)術(shù)界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進(jìn)程中，我們發(fā)現(xiàn)，公共管理并不是來自于行政改革運(yùn)動的主觀創(chuàng)造，反而恰恰是人類社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。

倫理學(xué)是一門有著悠久歷史的古老學(xué)科。但是，人類社會并不因?yàn)橛辛藗惱韺W(xué)就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現(xiàn)了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當(dāng)人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的時刻，我們研究倫理學(xué)與以往對倫理學(xué)的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發(fā)現(xiàn)人類社會倫理化的途徑，是要探討進(jìn)行道德制度設(shè)計(jì)和安排的可能性。

當(dāng)人類進(jìn)人農(nóng)業(yè)文明的時代，在制度上，人類所發(fā)明的是一種“權(quán)治”的社會治理模式，隨著工業(yè)文明的出現(xiàn)，人類開始了“法治”的社會治理模式建構(gòu)，只是到了后工業(yè)社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設(shè)。人類社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，把倫理學(xué)研究推到了人文社會科學(xué)研究的前沿，催生了倫理學(xué)的一種新的形態(tài)—公共管理倫理學(xué)。因而，公共管理倫理學(xué)首先是關(guān)于后工業(yè)社會中社會治理的基礎(chǔ)性科學(xué)，他通過對后工業(yè)社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業(yè)社會制度體系設(shè)計(jì)的構(gòu)想，提出整個后工業(yè)社會的生活原則和理念。當(dāng)然，在社會治理職業(yè)活動的意義上，公共管理倫理學(xué)又是一門關(guān)于后工業(yè)社會公共管理的職業(yè)倫理學(xué).探討公共管理職業(yè)活動中的服務(wù)精神和合作機(jī)制。

西方的科學(xué)發(fā)展史與中國的科學(xué)發(fā)展史不同。在西方，亞里士多德開辟了這樣一個傳統(tǒng)，那就是把古希臘早期的以倫理精神為內(nèi)核的世界觀分解開來，建立起分門別類的專門學(xué)科。而中國歷史上的科學(xué)探索，一直是在倫理觀的框架下進(jìn)行的。甚至可以斷言，在中國歷史上，只存在著一門學(xué)科，那就是倫理學(xué)，一切學(xué)問都可以最終歸結(jié)為倫理道德的學(xué)問。也就是說，西方國家的倫理學(xué)與政治學(xué)分化之后，倫理主要是一種生活倫理，近代社會的倫理尤其具有明顯的生活倫理特征。在中國傳統(tǒng)社會，沒有倫理與政治的區(qū)分，因而，倫理更多地服務(wù)于社會治理的需要。在一定程度上，可以說中國的倫理就是一種“治理倫理”。公共管理倫理學(xué)思考的正是公共管理這種新型社會治理模式中的倫理問題，在形式上，他與中國古代的治理倫理有著相似的特征，但是，在本質(zhì)上是根本不同的，公共管理倫理學(xué)對社會治理一切方面的思考，都從公共管理的需要出發(fā)。

從公共管理倫理學(xué)產(chǎn)生的歷史背景來看，在人類向21世紀(jì)邁進(jìn)的過程中，公共管理研究成為社會科學(xué)體系中的一個新的領(lǐng)域，探討公共管理關(guān)系和行為并對這些關(guān)系和行為加以規(guī)范，已經(jīng)成為公共管理學(xué)這門新興學(xué)科的緊迫任務(wù)。對公共管理關(guān)系和行為的規(guī)范需要借助于倫理的作用，即通過揭示公共管理中的倫理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共管理制度的倫理化，同時，喚醒公共管理者的倫理精神，使他們懷著道德信念投人到公共管理的活動中來。公共管理的倫理規(guī)范是建立在對公共管理的科學(xué)認(rèn)識的基礎(chǔ)上的，公共管理體系在德治的治理結(jié)構(gòu)中同時包容著德治、法治和權(quán)治三個方面的內(nèi)容，在公共管理活動中，倫理規(guī)范與科學(xué)管理和依法管理是互為前提的，三者相互滲透，完整地體現(xiàn)在公共管理的制度和行為體系中。

二、公共管理倫理學(xué)研究是一個全新的課題

雖然倫理學(xué)有著悠久的歷史，但公共管理倫理學(xué)的研究卻是一個全新的課題，他是在公共管理社會化的過程中被突出出來的時代課題。公共管理倫理學(xué)的前身是行政倫理學(xué)，是在行政倫理學(xué)研究中發(fā)展起來的。但是，公共管理倫理學(xué)又不同于行政倫理學(xué)，因?yàn)椋姓惱韺W(xué)主要集中在公共行政人員的職業(yè)道德方面的研究，而公共管理倫理學(xué)既是公共管理的職業(yè)倫理學(xué)又是倫理學(xué)的一種新的形態(tài)。一方面，公共管理倫理學(xué)在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發(fā)現(xiàn)倫理社會所應(yīng)擁有的全新的社會倫理結(jié)構(gòu)，探討社會治理制度倫理化的基礎(chǔ)和基本原則，不同于行政倫理學(xué)的職業(yè)倫理學(xué)定位;另一方面，公共管理倫理學(xué)又把重心放在公共管理者的職業(yè)道德研究上，研究公共管理者職業(yè)道德生成的基礎(chǔ)和前提，對行政倫理學(xué)又有著繼承關(guān)系。

公共管理倫理學(xué)的研究服務(wù)于公共管理體系的建立和完善，同時，也擔(dān)負(fù)著對公共管理這一特殊領(lǐng)域加以理論認(rèn)識的任務(wù)。在微觀的層面上，公共管理倫理學(xué)通過研究公共管理與一般管理、行政管理的聯(lián)系與區(qū)別，把握公共管理活動中的倫理關(guān)系，思考公共管理制度倫理化的可能性;在宏觀的層面上，公共管理倫理學(xué)揭示從統(tǒng)治型社會治理模式到管理型社會治理模式再到服務(wù)型社會治理模式的客觀歷史必然性，把公共管理這種新型的社會治理模式放在人類社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的總的歷史進(jìn)程中來加以考察，揭示公共管理作為服務(wù)型社會治理模式的基本特征、性質(zhì)和內(nèi)容。當(dāng)然，在當(dāng)前，最具現(xiàn)實(shí)意義的無疑是對公共管理活動道德化的前提和基礎(chǔ)加以探討，盡可能地去尋找公共管理活動道德化的現(xiàn)實(shí)保障機(jī)制。

把公共管理倫理學(xué)與一般倫理學(xué)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn):如果說一般倫理學(xué)以道德為研究對象，力求認(rèn)識“道”而內(nèi)得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理倫理學(xué)則主要是研究公共管理者如何在公共管理的過程中自覺地接受道德規(guī)范，使公共管理活動貫穿著倫理精神等問題。也就是說，學(xué)習(xí)和研究公共管理倫理學(xué)是為了獲得迎接現(xiàn)代公共管理必備的理論素質(zhì)和道德素養(yǎng)。因?yàn)?，公共管理是一種特殊的職業(yè)，公共管理的目的是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)。在一切社會職業(yè)活動中，公共管理最直接服務(wù)于公共利益實(shí)現(xiàn)的目的，公共管理主體的道德素養(yǎng)也是一切職業(yè)活動中最具現(xiàn)實(shí)意義的因素，無論直接地針對于公共利益的實(shí)現(xiàn)，還是針對于社會生活的示范性影響，都能夠發(fā)揮極其重要的作用。

從人類社會發(fā)展史的角度來看，如果說早期的人類社會處于一種自然和諧的狀態(tài)和從屬于美的原則的話，那么隨著人類的遷徙和雜居，社會出現(xiàn)了等級化，人們之間的等級化關(guān)系所要接受的是權(quán)力的直接控制，同時，在權(quán)力的邊緣地帶，要求道德的廣泛介人。進(jìn)人近代社會，工業(yè)化造就的社會治理模式把人與人的社會關(guān)系納人到了科學(xué)結(jié)構(gòu)之中.在這種科學(xué)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，整個社會以法制的形式出現(xiàn)。公共管理的出現(xiàn)，表明人類的社會治理第一次建立在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上了，公共管理屬于一種以道德為軸心的管理模式，公共管理的職業(yè)活動必須接受道德的規(guī)范，公共管理的特殊性也要求擔(dān)負(fù)著這種管理活動的社會治理者必須具有較高的道德素養(yǎng)。所以，在公共管理學(xué)的學(xué)科建設(shè)中，公共管理倫理學(xué)的研究有著特別重要的意義。

三、公共管理倫理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)

在社會治理的意義上，公共管理中的倫理關(guān)系是具有普遍性的關(guān)系，公共管理中的倫理精神是一種普遍精神，在整個公共管理學(xué)的學(xué)科體系中，都貫穿著倫理精神;公共管理的服務(wù)定位決定了公共管理的制度、程序和行為體系都必然是倫理精神的實(shí)現(xiàn)，是處處體現(xiàn)著倫理價值的新型模式。因此，公共管理倫理學(xué)研究是公共管理學(xué)學(xué)科體系中最主要和最基本的內(nèi)容之一。易言之，公共管理的服務(wù)定位如何確定?公共管理關(guān)系的倫理性質(zhì)如何得以認(rèn)識?管理制度和程序的設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)道德化?管理主體在結(jié)構(gòu)上如何體現(xiàn)道德原則?管理者的行為如何獲得有效的道德規(guī)范?所有這些問題，都需要由公共管理倫理學(xué)來作出回答。

公共管理倫理學(xué)是一般倫理學(xué)的一門分支學(xué)科，同時，又是倫理學(xué)發(fā)展的一種新的形態(tài)。在某種意義上，公共管理倫理學(xué)是一門具有普遍意義的倫理學(xué)，他把整個后工業(yè)社會的社會生活都納人到自己的視野中來，從而成為后工業(yè)社會人文社會科學(xué)體系中的一門基礎(chǔ)性學(xué)科。倫理學(xué)有著繼承與創(chuàng)新的問題，一門職業(yè)倫理學(xué)必然要研究其特殊的職業(yè)倫理關(guān)系，并反映著其職業(yè)的特殊倫理需要。但是，任何一門職業(yè)倫理學(xué)都必然“分有”著一般倫理學(xué)的基本原則和理念。同樣，每一個時代的倫理學(xué)也是這樣，不是對人類文明中的倫理學(xué)成就的重建，而是繼承中的再造。公共管理倫理學(xué)在職業(yè)道德要求中創(chuàng)造性地弘揚(yáng)一般倫理學(xué)的現(xiàn)念，一方面，他遵循一般倫理學(xué)中的一切有益于現(xiàn)代社會生活的基本原則;另一方面，他敏銳地捕捉時代倫理關(guān)系的新內(nèi)容、積極地發(fā)現(xiàn)時代進(jìn)步中呈現(xiàn)出來的新的道德觀念和要求，自覺地加強(qiáng)和鞏固公共管理賴以確立的倫理基礎(chǔ)。

以往的職業(yè)活動都或多或少地與個體意義上的私人生活相分離，做人有做人的道德，從業(yè)有從業(yè)的道德。雖然倫理學(xué)希望把他們統(tǒng)一起來，但是，一旦需要對具體的職業(yè)道德作出專門表述的時候，就不得不突出職業(yè)道德的特殊性，以至于職業(yè)道德成為特殊的道德規(guī)范系統(tǒng)，職業(yè)倫理學(xué)也因而有著具體的研究對象和內(nèi)容。公共管理倫理學(xué)要求公共管理者把做人與從業(yè)統(tǒng)一起來，把個人生活與職業(yè)活動統(tǒng)一起來。這樣一來，公共管理倫理學(xué)作為一門職業(yè)倫理學(xué)就有著不同于以往職業(yè)倫理學(xué)的特定內(nèi)涵。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學(xué)，實(shí)際上就是關(guān)于職業(yè)的倫理學(xué)，是對職業(yè)的道德規(guī)定，至于職業(yè)活動之外的因素，是不在其研究對象之中的。公共管理倫理學(xué)所關(guān)注的恰恰是作為從業(yè)者整體的人，而不是抽象掉了他的生活內(nèi)容的職業(yè)活動者。即使公共管理倫理學(xué)談?wù)摰氖枪补芾碚邆€體，也是把他作為一個整體的人來看待的，即把他看作為他的職業(yè)活動與他的全部社會生活和個人生活統(tǒng)一在一起的整體。在公共管理者整體的意義上，是把他們作為一個特殊的職業(yè)群體來認(rèn)識的。即把他們看作為從事公共管理職業(yè)的人群，在他們之間由于公共管理這一職業(yè)的原因而生成了倫理關(guān)系，關(guān)于他們行為的規(guī)范無非是由這些倫理關(guān)系決定的。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學(xué)并不真正地去考察職業(yè)群體，他即使看到了同一職業(yè)活動中的人群，也是把他們看作由于職業(yè)分工的原因而把他們聯(lián)系在一起的人群，他們之間是否存在著客觀的倫理關(guān)系，并不是考慮的內(nèi)容，反而只滿足于把一些倫理原則和道德規(guī)范加予這個人群，由于這些原則和規(guī)范并不是從這個人群的倫理關(guān)系中產(chǎn)生出來的，所以往往并不真正適應(yīng)于其職業(yè)的倫理要求。由于存在著這些不同，公共管理倫理學(xué)顯然是一門全新的職業(yè)倫理學(xué)。

四、公共管理倫理學(xué)的研究視角

探討職業(yè)倫理關(guān)系和認(rèn)1，‘職業(yè)道德規(guī)范一直是倫理學(xué)家們的重要研究內(nèi)容之一。但是，以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業(yè)倫理關(guān)系基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎(chǔ)上所形成的全部職業(yè)關(guān)系的一個方面。同樣，職業(yè)道德規(guī)范也主要是指那些不同于一般性社會道德規(guī)范的專屬于規(guī)范職業(yè)行為的準(zhǔn)則，或者說，是一般性社會道德規(guī)范的具體化。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎(chǔ)上的職業(yè)活動與以往的職業(yè)活動有著根本性的不同。所以，對于這種職業(yè)活動中包含著的職業(yè)倫理關(guān)系以及這些職業(yè)活動中的行為準(zhǔn)則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學(xué)所面對的就是研究這種新型職業(yè)倫理關(guān)系和職業(yè)道德規(guī)范的任務(wù)，他在繼承以往所有倫理學(xué)的積極成就的基礎(chǔ)上，需要實(shí)現(xiàn)研究視角的創(chuàng)新。

公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產(chǎn)生的。所以，公共管理學(xué)對傳統(tǒng)的行政管理有著繼承性，行政管理學(xué)的學(xué)科建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、理論研究成就和管理方法和技術(shù)等，都可以在公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展中發(fā)揮作用。但是，在公共管理倫理學(xué)研究中，可資借鑒的因素并不多。雖然在“新公共行政運(yùn)動”的啟發(fā)下，國外也提出了行政倫理學(xué)研究的愿望。但傳統(tǒng)的行政管理在本質(zhì)上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融人行政管理學(xué)科體系中的行政倫理學(xué)研究，也一直未能確立起自己應(yīng)有的學(xué)科地位。20世紀(jì)80年代以來的一些在“行政倫理學(xué)”名義下作出的探討，也僅僅停留在對行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式方面提出道德化建議。這就決定了公共管理倫理學(xué)研究必須具有開創(chuàng)性研究的思想準(zhǔn)備。

公共管理作為現(xiàn)代職業(yè)活動，蘊(yùn)含于其中的社會關(guān)系是復(fù)雜的，對公共管理行為體系的規(guī)范也是多樣的，倫理關(guān)系和道德規(guī)范是其中的一個方面，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關(guān)系是貫穿于公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關(guān)系，而公共管理活動的道德規(guī)范則主要是關(guān)于公共管理者個人的行為規(guī)范。在這一點(diǎn)上，他不同于法律規(guī)范和公共政策規(guī)范。因?yàn)?，后者是關(guān)于公共管理主體的整體規(guī)范，雖然在現(xiàn)實(shí)的管理實(shí)踐中，要通過公共管理者的個人來實(shí)施法律規(guī)范和公共政策規(guī)范，但個人在這些規(guī)范面前，是作為整體的一部分而存在的。

公共管理中的道德規(guī)范是倫理關(guān)系的體現(xiàn)。反過來，倫理關(guān)系是通過道德規(guī)范來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關(guān)系中的那些有利于公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉(zhuǎn)化為道德規(guī)范，從而作為一種行為準(zhǔn)則而存在。所以，公共管理中的道德規(guī)范在公共管理這一特定的職業(yè)活動領(lǐng)域之內(nèi)，是對這種特殊的具體的倫理關(guān)系認(rèn)識的結(jié)果。當(dāng)然，公共管理活動也是社會活動的一種類型，他也會從社會的一般道德規(guī)范中汲取那些對該領(lǐng)域有價值的行為準(zhǔn)則。即便如此，那些移植進(jìn)來的道德規(guī)范也與公共管理倫理關(guān)系之間有著極大的親和性，是適應(yīng)和反映了公共管理倫理關(guān)系的要求的。

這樣一來，在公共管理的領(lǐng)域中，就有著一個倫理關(guān)系如何向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的問題。社會運(yùn)行的客觀性證明:只要一個合乎歷史發(fā)展必然性的領(lǐng)域生成了，那么這個領(lǐng)域就會有著強(qiáng)大的“自然”成長的力量，推動著他走向成熟。因而，公共管理中的倫理關(guān)系向道德規(guī)范的轉(zhuǎn)化，是有著客觀必然性的，科學(xué)的功能就在于努力把社會發(fā)展中的自然進(jìn)程轉(zhuǎn)化為自覺的過程。公共管理倫理學(xué)的研究正是出于這樣的目的，希望通過自覺地認(rèn)識公共管理中的倫理關(guān)系，以及倫理關(guān)系向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的機(jī)制，推動公共管理道德規(guī)范體系的健全。

五、公共管理倫理學(xué)的學(xué)科追求

公共管理倫理學(xué)作為一門科學(xué)，并不準(zhǔn)備為公共管理活動確立具體的道德規(guī)范。因?yàn)椋魏蔚赖乱?guī)范的確立都是實(shí)踐中的具體過程。公共管理所要探討的是道德規(guī)范生成的機(jī)制，即從倫理關(guān)系向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的機(jī)制。公共管理倫理學(xué)的目的在于揭示公共管理這一職業(yè)活動中的人倫之理。當(dāng)然，科學(xué)是有著教育功能的，但科學(xué)的教育功能并不是科學(xué)自身所追求的目標(biāo)，科學(xué)所追求的是真理和達(dá)到真理的過程，科學(xué)的教育功能是在科學(xué)研究已經(jīng)取得了一定成績并被傳播的時候才出現(xiàn)的一種效應(yīng)。所以，公共管理倫理學(xué)的研究并不是出于公共管理職業(yè)道德教育的目的。不過，一俊公共管理倫理學(xué)的研究取得進(jìn)展，是可以滿足這一職業(yè)道德教育需要的。

公共管理倫理學(xué)并不肩負(fù)公共管理方法的創(chuàng)新和技術(shù)的發(fā)明，而是努力追尋公共管理者所應(yīng)擁有的那些倫理精神和原則。他與行政管理學(xué)用科學(xué)化、技術(shù)化的外衣包裹起來的能力本位主義精神有著根本不同，他并不執(zhí)著于提高公共管理者的社會治理技能，而是把塑造公共管理者的倫理精神放在第一位，這不僅有益于公共管理者的職業(yè)群體整合，而且也有益于整個公共管理體系的社會整合。但是，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學(xué)研究也必須站在時代的前沿。從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的過渡必然會給人的社會關(guān)系帶來重大變化，人們之間的倫理關(guān)系也必然會有著新的內(nèi)容和新的特征，而倫理關(guān)系中任何新質(zhì)內(nèi)容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應(yīng)的道德規(guī)范與之相伴。所以，公共管理中倫理關(guān)系的時代性決定了公共管理倫理學(xué)需要通過科學(xué)創(chuàng)新的方法去提出新的觀點(diǎn)和建構(gòu)新的理論體系。

公共管理倫理學(xué)研究是為公共管理服務(wù)的，他是通過對公共管理倫理關(guān)系的研究，探討這一職業(yè)活動的道德規(guī)范生成機(jī)制，雖然他并不準(zhǔn)備提出道德規(guī)范，但科學(xué)的研究結(jié)果可以使公共管理者獲得公共管理倫理知識的武裝。對于公共管理者來說，將從公共管理學(xué)的科學(xué)知識體系中認(rèn)識自我，認(rèn)識公共管理的職能，認(rèn)識他同公共管理對象之間的關(guān)系，他是在知識體系的邏輯中領(lǐng)悟出自己的行為準(zhǔn)則，這與對他實(shí)施的職業(yè)道德強(qiáng)化教育有著根本性質(zhì)的不同的。公共管理倫理學(xué)研究公共管理倫理關(guān)系時，把設(shè)計(jì)合乎這種關(guān)系客觀需要的公共管理倫理制度作為自己的最高追求。

公共管理倫理學(xué)的研究對于公共管理學(xué)的學(xué)科體系建設(shè)來說，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。因?yàn)楣补芾淼姆?wù)性質(zhì)決定了公共管理倫理學(xué)與以往的那些從屬于統(tǒng)治和管理秩序的學(xué)問不同，公共管理倫理學(xué)的首要任務(wù)是闡述公共管理的服務(wù)精神和活動原則，是在服務(wù)宗旨下探討其實(shí)現(xiàn)的制度保障手段的可行性等等問題。服務(wù)精神是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學(xué)來承擔(dān)的。其實(shí)，公共管理倫理學(xué)的基本任務(wù)就在于揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務(wù)精神，思考這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計(jì)和制度安排的可能性，發(fā)現(xiàn)公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實(shí)這種服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)途徑。也就是說，對于公共管理學(xué)的學(xué)科體系建設(shè)，公共管理倫理學(xué)的研究擔(dān)負(fù)著為整個學(xué)科體系確立基本原則和指導(dǎo)思想的任務(wù)。公共管理倫理學(xué)并不著意于對傳統(tǒng)管理學(xué)科的批判，然而，當(dāng)他準(zhǔn)確地把握了公共管理的特征，深人地探討了公共管理中的倫理關(guān)系，就可以實(shí)現(xiàn)對人類以往的知識體系的揚(yáng)棄。

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篇(7)

一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展

公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務(wù)的實(shí)踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運(yùn)動或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進(jìn)的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實(shí)踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實(shí)行對社會公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運(yùn)用和強(qiáng)化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔(dān)某些社會公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強(qiáng)化的 。政府職能急劇擴(kuò)張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大 、政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴(kuò)大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。

政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟(jì)國家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運(yùn)動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實(shí) ,發(fā)動了一場政府改革運(yùn)動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機(jī)制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機(jī)構(gòu)與人員 ,削減財(cái)政開支 ,實(shí)行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強(qiáng)對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務(wù)意識 ;運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實(shí)行推動了公共管理實(shí)踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗(yàn)和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。

公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運(yùn)動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門改革實(shí)踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點(diǎn)看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學(xué)理論及實(shí)踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強(qiáng)調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強(qiáng)調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。

為了適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目 ,而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn) ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會學(xué) 、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進(jìn)行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進(jìn)了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學(xué)術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學(xué)召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進(jìn)公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學(xué)術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。

總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實(shí)用的普遍性原理 。`有用的和實(shí)用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價值和以問題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點(diǎn) ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實(shí)施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實(shí)用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題 , 以及政府行政部門的細(xì)微工作 。

我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實(shí)施管理的技能與方法 、重視公共項(xiàng)目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織運(yùn)用政治的 、法律的 、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益的活動總稱 。

以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各學(xué)科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實(shí)際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運(yùn)用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機(jī)制 、樹立顧客意識 、視服務(wù)對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實(shí)行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。

這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進(jìn)和推動了公共行政研究重點(diǎn)的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項(xiàng)目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計(jì) ,公共管理則更加重視實(shí)施目標(biāo)的具體運(yùn)作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟(jì)的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的 。我國原有的行政管理實(shí)際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實(shí)際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗(yàn)方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認(rèn)識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運(yùn)用社會學(xué) 、人類學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運(yùn)動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴(kuò)大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導(dǎo)致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或?yàn)槠渥陨砝娣?wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。

2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟(jì)體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟(jì)全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實(shí)現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費(fèi)者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強(qiáng)化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運(yùn)動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運(yùn)動實(shí)現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護(hù)政治統(tǒng)治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進(jìn)程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。

3.公共管理的社會公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責(zé)任機(jī)制 、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。

因此 ,公共管理績效評定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點(diǎn)作為自己的重要理論內(nèi)容 。

公共管理所承擔(dān)的社會公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來理解公共管理的目標(biāo)與績效評價標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅(jiān)持以顧客至上為管理理念 ,更加強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的目標(biāo) 。

因此 ,公共性內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)就是通過加強(qiáng)和完善公共部門自身的責(zé)任機(jī)制來建立和發(fā)展社會公共責(zé)任機(jī)制 ,通過公共部門自身切實(shí)履行義務(wù)來讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益來最終實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強(qiáng)與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強(qiáng)政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機(jī)制 、監(jiān)督機(jī)制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實(shí)現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進(jìn)行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國家競爭力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項(xiàng)政策法規(guī)和政府服務(wù)項(xiàng)目等信息 ,能夠直接表達(dá)自己的意志 ,提出對公共服務(wù)的要求 ,并通過網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過網(wǎng)絡(luò)來公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進(jìn)行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強(qiáng)對公眾需求的回應(yīng)力 。

5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機(jī)關(guān) 、司法機(jī)關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊(yùn)涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制 ,改進(jìn)管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運(yùn)動也是圍繞公共組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進(jìn)行的 。從理論到實(shí)踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。

三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因?yàn)椴煌瑫r代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應(yīng) ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強(qiáng)調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強(qiáng)政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實(shí)現(xiàn)的 。例如 ,公共項(xiàng)目對財(cái)政的分配和使用 、評估項(xiàng)目的劃分 、績效目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機(jī)關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進(jìn)行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護(hù)社會公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點(diǎn) ,而且在國際經(jīng)濟(jì)一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因?yàn)橹挥型ㄟ^公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實(shí)施計(jì)劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 ?，F(xiàn)實(shí)中許多國際經(jīng)濟(jì)的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟(jì)全球化過程也是國際經(jīng)濟(jì)政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機(jī)構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。

公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制 、實(shí)現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實(shí)現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機(jī)構(gòu)的組成形式及各機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機(jī)構(gòu)體系中所處的地位與作用 。

具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制 , 也都會導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟(jì)體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟(jì)體制下 ,經(jīng)濟(jì)資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)所支配 ,政府的經(jīng)濟(jì)功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì) 、社會事務(wù)的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進(jìn)行管理 。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟(jì)活動 ,甚至包括人們的日常生活都實(shí)行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟(jì)管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴(kuò)充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強(qiáng)制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實(shí)行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計(jì)劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。