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篇(1)

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管;自由裁量權(quán);法律控制

中圖分類號(hào):D912.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2010)05-0081-04

一、對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的必要性

金融監(jiān)管自由裁量權(quán)是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在金融監(jiān)管法規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。它是一種較為靈活的權(quán)力,稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況,因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制是規(guī)范金融監(jiān)管行為的需要。

1.對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是保證金融監(jiān)管目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的條件

金融監(jiān)管有著明確的目標(biāo)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心?！彪m然此規(guī)定只涉及銀行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo),但在一定程度上也反映出整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管目標(biāo),即促進(jìn)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)金融業(yè)的信心。因此,這就要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)樹立適度監(jiān)管的理念,從傳統(tǒng)的以行政管理為依托的監(jiān)管向依據(jù)適度監(jiān)管原則確立的現(xiàn)代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變。適度監(jiān)管要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,其監(jiān)管行為不能干涉金融活動(dòng)各方當(dāng)事人的權(quán)利,要通過制度和規(guī)則使金融活動(dòng)各方當(dāng)事人積極、合法參與,讓金融業(yè)獲得良性的發(fā)展。這無(wú)疑有利于金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)質(zhì)意義上看,適度監(jiān)管避免了監(jiān)管的專橫與金融監(jiān)管自由裁量的喪失。因?yàn)閷?duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監(jiān)管專橫。因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制必須是適當(dāng)?shù)??？傊?規(guī)范金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使,對(duì)有效地促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),正確發(fā)揮監(jiān)管職能具有重要意義。

2.對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵

依法監(jiān)管是指金融監(jiān)管必須依據(jù)法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個(gè)方面的含義:第一,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)地位的確立和監(jiān)管權(quán)力的取得源于法律。金融監(jiān)管法需要對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的地位和職責(zé)權(quán)限作出明確規(guī)定,在法律中賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)以支配性的地位和權(quán)力主體資格,確保金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為具有正當(dāng)和合理的雙重根據(jù),充分維護(hù)和保障金融監(jiān)管的權(quán)威。第二,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使監(jiān)管權(quán)。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力,其金融監(jiān)管行為不僅要符合金融監(jiān)管實(shí)體法的規(guī)定,而且要符合金融監(jiān)管程序法的規(guī)定,不得逾越權(quán)限,損害監(jiān)管相對(duì)人的合法權(quán)益。第三,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)行使應(yīng)受到法律限制。邁內(nèi)克指出:一個(gè)被授予權(quán)力的人,總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。“不受限制的權(quán)力乃是世界上最有力的、最肆無(wú)忌憚的力量之一,而且濫用這種權(quán)力的危險(xiǎn)也是始終存在的”[1]。為了防止金融監(jiān)管機(jī)關(guān)或越權(quán)行為的可能性,必須使其監(jiān)管權(quán)的行使受到相應(yīng)制約和監(jiān)督。依法監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心,直接關(guān)系著金融監(jiān)管的水平和力度。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)主要發(fā)生在具體監(jiān)管過程中。因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范和制約,使監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使不僅符合法律的規(guī)定,而且符合立法的精神和意圖,這是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵。

二、對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的反思

從我國(guó)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看,無(wú)論是在金融監(jiān)管立法上,還是在執(zhí)法上,都對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制在制度上的缺失,主要表現(xiàn)在:

第一,在金融監(jiān)管法規(guī)中缺少對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制法律原則的規(guī)定。由于我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)價(jià)值觀以及金融監(jiān)管制度的長(zhǎng)期影響,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺少個(gè)人本位理念的文化積淀和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的充分尊重,表現(xiàn)為對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。它的功能主要體現(xiàn)在:其一,直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值取向;其二,使法律規(guī)則保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)同一致性,同時(shí),還是后繼立法的出發(fā)點(diǎn);其三,指導(dǎo)法律解釋和法律推理;其四,補(bǔ)充法律漏洞,強(qiáng)化法律的調(diào)控能力;其五,能把國(guó)家機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限制在法定的和合理的范圍內(nèi)。[2]反觀西方國(guó)家,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的法律原則已十分發(fā)達(dá),并且起著十分重要的作用。如英國(guó)的合理性原則和德國(guó)的比例原則。

第二,在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏規(guī)定裁量基準(zhǔn)規(guī)則。由于金融監(jiān)管活動(dòng)的專業(yè)性、技術(shù)性以及復(fù)雜性等因素,立法機(jī)關(guān)賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)較為廣泛的監(jiān)管自由裁量權(quán),而金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有大量的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有可能進(jìn)一步“提煉”出具有實(shí)際可操作性、更細(xì)致深入、明確的標(biāo)準(zhǔn),這樣,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)為了執(zhí)行金融監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定而制定規(guī)則都可能對(duì)其擁有的監(jiān)管自由裁量權(quán)的范圍進(jìn)行限制,因此,“為了對(duì)行政過程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效限制,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)通過連續(xù)的行政立法,將行政過程中積累起來(lái)的理性和智慧規(guī)則化”[3]。裁量基準(zhǔn)的建立在科層制管理下有利于抑制金融監(jiān)管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監(jiān)管裁量行為的一致性、可預(yù)測(cè)性;有利于加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的層級(jí)監(jiān)督,制約其腐敗。但是,目前各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)均沒有建立此類規(guī)則,金融監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和公平性得不到保證,也使對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督成為空中樓閣。

第三,金融監(jiān)管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張,客觀上提出了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管權(quán)的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對(duì)濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行預(yù)防性控制,人們開始在金融監(jiān)管自由裁量權(quán)行使的過程中尋找法律控制的基點(diǎn),這個(gè)基點(diǎn)就是理性的金融監(jiān)管程序制度。因此,“現(xiàn)代行政法強(qiáng)化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監(jiān)管程序制度中,對(duì)控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)起著核心作用的程序制度就是監(jiān)管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出影響監(jiān)管相對(duì)人權(quán)益的監(jiān)管行為時(shí),除金融監(jiān)管法規(guī)有特別規(guī)定外,必須告知監(jiān)管相對(duì)人監(jiān)管決定的內(nèi)容,并說明事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)以及行使金融監(jiān)管自由裁量權(quán)時(shí)所考慮到的相關(guān)因素等。從當(dāng)代金融監(jiān)管法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)必須對(duì)監(jiān)管行為尤其是監(jiān)管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當(dāng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)作出不利于監(jiān)管相對(duì)人的監(jiān)管決定或?qū)σ话阍瓌t作出例外規(guī)定時(shí)尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國(guó)金融監(jiān)管程序制度中,并未明示這一制度。

第四,金融監(jiān)管的事后救濟(jì)制度缺乏對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的實(shí)際控制。金融監(jiān)管復(fù)議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)方面有其自身的優(yōu)勢(shì),主要體現(xiàn)在:一是金融監(jiān)管復(fù)議程序具有簡(jiǎn)易、迅速的特點(diǎn),可以避免將監(jiān)管爭(zhēng)議訴諸法院,啟動(dòng)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力和不經(jīng)濟(jì)的司法程序,同時(shí)可以減輕法院的案件負(fù)擔(dān),達(dá)到救濟(jì)目的,充分體現(xiàn)了公正和效率的統(tǒng)一;二是金融監(jiān)管復(fù)議機(jī)關(guān)作為上一級(jí)金融監(jiān)管機(jī)關(guān),具有監(jiān)管方面的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)知識(shí),且熟悉金融監(jiān)管立法的目的、監(jiān)管規(guī)則、大量的有關(guān)監(jiān)管糾紛處理的先例以及裁量的基準(zhǔn)、政策和著眼點(diǎn),能有效地對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的正當(dāng)性、合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查,并予以糾正和補(bǔ)救;三是有利于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我控制,通過金融監(jiān)管復(fù)議可以使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)再一次審視監(jiān)管行為的合理性,可以保證監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和公平性。為了解決金融監(jiān)管糾紛,減少法院的案件負(fù)擔(dān),世界許多國(guó)家在存在大量裁量行為的金融監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)立復(fù)議前置制度。但我國(guó)至今沒有建立金融監(jiān)管復(fù)議制度,不利于金融監(jiān)管良好秩序的建立。此外,對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性使司法部門對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制實(shí)際上很少能奏效。從專業(yè)的角度看,金融監(jiān)管需要具備金融監(jiān)管和法律等諸多方面的知識(shí),要求法官都掌握,確實(shí)是苛求;二是法院對(duì)司法自由裁量取代監(jiān)管自由裁量的做法一直持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度;三是從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,面對(duì)巨額的訴訟費(fèi)用和嚴(yán)格的訴訟程序,當(dāng)金融監(jiān)管裁量行為涉及到的利益是“小額”時(shí),當(dāng)事人一般不愿訴諸法院。

三、完善金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的構(gòu)想

針對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制在制度上存在的不足,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)采取以下措施予以完善:

1.在金融監(jiān)管立法上移植西方國(guó)家的一些控制原則

雖然金融監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了大量的、廣泛的針對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管自由裁量權(quán),但在總則中并未揭示這些權(quán)力的運(yùn)行和控制原則。要真正實(shí)行依法治理金融監(jiān)管,有必要在金融監(jiān)管立法上移植西方國(guó)家經(jīng)多年實(shí)踐證明行之有效的控權(quán)原則,如英國(guó)的合理性原則和德國(guó)的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權(quán)是否合理或是否被濫用的標(biāo)準(zhǔn)。比例原則要求作為實(shí)現(xiàn)某種目的(或結(jié)果)的手段的措施,必須具有適當(dāng)性、必要性和相稱性。雖然英國(guó)和德國(guó)在政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景和法治環(huán)境等方面與我國(guó)存在諸多差異,但在經(jīng)濟(jì)全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的、透明的法律制度包括金融監(jiān)管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。

2.在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部建立裁量基準(zhǔn)規(guī)則

由于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有大量的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有可能進(jìn)一步“提煉”出具有實(shí)際可操作性、更細(xì)致深入、更明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過層層的細(xì)化和明確,裁量標(biāo)準(zhǔn)有可能涵蓋金融監(jiān)管實(shí)踐中的大多數(shù)事實(shí)情形和法律后果,進(jìn)而對(duì)金融監(jiān)管執(zhí)法中的監(jiān)管裁量行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的層級(jí)控制,避免監(jiān)管決定考慮不相關(guān)因素,不考慮相關(guān)因素和相同情形不同對(duì)待,不同的情形相同對(duì)待等問題,確保金融監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和平等性。同時(shí)為對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議和司法審查提供參照并進(jìn)行自我約束。作為一種內(nèi)部規(guī)則,裁量基準(zhǔn)規(guī)則不應(yīng)設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù),一般不具有直接的外部法律效果。但在德國(guó)法中,一般認(rèn)為這種內(nèi)部行政規(guī)則具有間接的外部法律效果,無(wú)正當(dāng)理由,行政機(jī)關(guān)偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例,構(gòu)成違反平等原則,相對(duì)人可據(jù)此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并制作、公布一些金融監(jiān)管裁量行為的典型案例來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)管裁量行為。

3.建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實(shí)體角度看仍是合理的,符合實(shí)體正義,而且主要指一個(gè)法律程序產(chǎn)生該結(jié)果的過程是一個(gè)通過事實(shí)、證據(jù)以及程序參與者之間平等對(duì)話與理性說服的過程。因此,可以認(rèn)為,程序理性是程序正義的一項(xiàng)基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機(jī)制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權(quán),盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化。[6]金融監(jiān)管程序?qū)ΡO(jiān)管自由裁量權(quán)的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實(shí)現(xiàn)的。這些制度包括監(jiān)管聽證制度、監(jiān)管回避制度、職能分離制度、監(jiān)管告知制度和監(jiān)管行為說明理由制度。對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制起著核心作用的是金融監(jiān)管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監(jiān)管裁量決定的運(yùn)作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細(xì)考量一系列的事實(shí)和法律因素,根據(jù)理性的原則和規(guī)則對(duì)行為進(jìn)行理性的選擇,這個(gè)考量的、選擇的過程和這一系列的因素構(gòu)成了金融監(jiān)管行為的正當(dāng)性理由的內(nèi)容,形諸于外,則構(gòu)成了金融監(jiān)管決定的重要部分。金融監(jiān)管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出監(jiān)管行為時(shí),能就事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行認(rèn)真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國(guó)家,按照“正當(dāng)法律程序”原則和程序理性觀念,金融監(jiān)管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯(cuò)誤被視為無(wú)效的或可撤銷的監(jiān)管行為。因此,我國(guó)必須建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度。

4.建立金融監(jiān)管復(fù)議制度

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。金融監(jiān)管復(fù)議制度對(duì)于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督意義在于它是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種層級(jí)監(jiān)督機(jī)制,是一種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。在構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管復(fù)議制度時(shí),必須做到:第一,金融監(jiān)管復(fù)議應(yīng)由政府比較超脫的部門來(lái)承擔(dān),這樣可以保證公正、合理地處理金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議,實(shí)現(xiàn)公平保護(hù),節(jié)約社會(huì)資源;第二,充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu),如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、金融監(jiān)管咨詢事務(wù)所在金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議中的作用,改變金融監(jiān)管相對(duì)人在信息和保護(hù)等方面的弱勢(shì)地位。第三,對(duì)金融監(jiān)管復(fù)議的資格和條件作出合理的規(guī)定,這樣有利于金融監(jiān)管相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),避免大量的金融監(jiān)管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監(jiān)管糾紛。

5.創(chuàng)新金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的司法審查制度

司法對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的審查始終處于要求加強(qiáng)合理性控制和要求“監(jiān)管自治”的一對(duì)矛盾和悖論之中。因此,人們?cè)噲D在這一對(duì)矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認(rèn)識(shí)到:司法審查的目標(biāo)是制約金融監(jiān)管自由裁量權(quán),而不是代行監(jiān)管自由裁量權(quán),應(yīng)從監(jiān)管和司法各自的職能出發(fā)來(lái)找尋司法審查的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),“司法審查之所以有存在的必要,不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做最理想的事,而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對(duì)于金融監(jiān)管裁量行為的司法審查的著力點(diǎn)在于通過案件審理,明確濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)和“顯失公正”的司法審查標(biāo)準(zhǔn),給金融監(jiān)管機(jī)關(guān)以外部強(qiáng)制和壓力,迫使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)一步細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn),完善監(jiān)管裁量行為的運(yùn)行程序,改進(jìn)對(duì)監(jiān)管裁量行為的復(fù)議。保證金融監(jiān)管裁量結(jié)果的合法性、統(tǒng)一性和公平性,促使大量的金融監(jiān)管裁量糾紛在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部得以公正解決。另一方面,由于對(duì)金融監(jiān)管自由裁量行為的司法審查是一個(gè)非常復(fù)雜的過程,要對(duì)大量、復(fù)雜的金融監(jiān)管裁量行為進(jìn)行司法審查,因此,應(yīng)借鑒大陸法系國(guó)家,如法國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn),在行政法領(lǐng)域引進(jìn)判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區(qū)別性的特點(diǎn),可以增強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管裁量行為司法審查的準(zhǔn)確性、一致性和效率,同時(shí)可以對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運(yùn)行提供指導(dǎo)。

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篇(2)

，金融監(jiān)管已滯后于金融業(yè)的，面對(duì)快速增長(zhǎng)對(duì)金融改革的迫切需要以及加入WTO日益臨近的沖擊和挑戰(zhàn)，我們必須從思想觀念上、組織體系上、法律制度上對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系和框架進(jìn)行有針對(duì)性的、的完善和補(bǔ)充。

一、完善金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則

金融監(jiān)管最基本的含義旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)安全及穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，從而在整體上確保金融體系安全和金融秩序的穩(wěn)定。但由于各國(guó)、經(jīng)濟(jì)、文化背景和發(fā)展的情況不同，因而體現(xiàn)在各國(guó)中央銀行法或銀行法中的監(jiān)管目標(biāo)也不盡相同。相比較而言，我國(guó)《人民銀行法》關(guān)于監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)定則顯得比較原則，其側(cè)重點(diǎn)主要是維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。誠(chéng)然，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行是我國(guó)中央銀行實(shí)施金融監(jiān)管不可或缺的一項(xiàng)重要目標(biāo)，但這不能概括其他金融監(jiān)督管理目標(biāo)。我們認(rèn)為，我國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)主要包括：一是維護(hù)金融體系的安全。二是保護(hù)存款者的利益。三是維護(hù)并促進(jìn)金融業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

金融監(jiān)管并非萬(wàn)能，有其自身難以克服的缺陷，如監(jiān)管不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管成本的上升、金融機(jī)構(gòu)效率的喪失等。為此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)督必須在法定的原則框架范圍內(nèi)進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)。關(guān)于金融監(jiān)管的原則，《中國(guó)人民銀行法》并沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，金融監(jiān)管應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：一是依法監(jiān)督原則。二是適度監(jiān)管原則。三是持續(xù)和系統(tǒng)監(jiān)管原則。亦即從審查批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入市場(chǎng)開始到其退出市場(chǎng)為止，對(duì)其整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行全方位的持續(xù)的監(jiān)督管理。與此同時(shí)，金融監(jiān)管還必須遵循系統(tǒng)監(jiān)管原則。亦即把監(jiān)管對(duì)象和作為有機(jī)整體，依靠中央銀行大監(jiān)管體系，綜合配套地運(yùn)用各種手段，科學(xué)建立監(jiān)管指標(biāo)體系，對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制。四是效率原則。主要包括金融監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)效率和金融監(jiān)管的行政效率。

二、完善金融監(jiān)管組織體系

建立并完善金融監(jiān)管組織體系，是進(jìn)行有效金融監(jiān)管的一個(gè)重要前提條件。目前，世界各國(guó)金融監(jiān)管主體模式不盡相同，大致有二類：一是單一監(jiān)管模式，二是多頭監(jiān)管模式。盡管各國(guó)金融監(jiān)督主體模式不盡相同，但中央銀行在監(jiān)督體系中皆具有不可替代的優(yōu)勢(shì)地位。我們認(rèn)為，要充分實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)，除進(jìn)一步完善和強(qiáng)化央行監(jiān)管外，還必須建立并完善包括監(jiān)管、行業(yè)互律監(jiān)管及自律監(jiān)管在內(nèi)的金融監(jiān)管組織體系。這也是由金融市場(chǎng)運(yùn)作中金融機(jī)構(gòu)自立性、金融活動(dòng)多元性和金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性的特征所決定的。在我國(guó)，完備的金融監(jiān)管組織體系應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)方面：

1．央行監(jiān)管。中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，根據(jù)國(guó)家授權(quán)依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的直接的監(jiān)管。要在實(shí)施金融監(jiān)督過程中免受政府行為的牽制和制約，以一種超然的態(tài)度、客觀公正的立場(chǎng)行使監(jiān)管權(quán)。

2．社會(huì)監(jiān)管。即由合法成立的并經(jīng)中央銀行認(rèn)可的事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的真實(shí)性、公正性進(jìn)行審計(jì)，以便使有關(guān)方面對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)程度等作出正確判斷，并對(duì)其存在的進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。由于上述機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性且具有信譽(yù)特點(diǎn)，從而可以彌補(bǔ)中央銀行監(jiān)管疏漏或因力量不足造成監(jiān)管不力的缺陷。

3．行業(yè)互律監(jiān)管。為了避免金融機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范和矯正金融行為，以促進(jìn)其協(xié)作運(yùn)行和共同繁榮，金融業(yè)內(nèi)互律監(jiān)督不可或缺。這也是系統(tǒng)化有效金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。在政府監(jiān)管不到的范圍，恰可通過自律的行業(yè)道德規(guī)范，行業(yè)者自覺的約束，觸及法律和政府不能達(dá)到的死角，因而更為有效?？梢哉f，互律是主管機(jī)關(guān)直接監(jiān)督的補(bǔ)充與延伸。為此，建議金融業(yè)盡快成立金融同業(yè)公會(huì)，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和中央銀行之間的關(guān)系，并通過制定同業(yè)公約實(shí)施行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管。

4．金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管。即金融機(jī)構(gòu)通過建立一整套內(nèi)部控制制度，借以控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效益，其著眼點(diǎn)在于保證金融資產(chǎn)的安全性和流動(dòng)性，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管是抗御金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵防線。特別是在當(dāng)前金融工具不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務(wù)趨于國(guó)際化的情況下，來(lái)自外部的金融監(jiān)管有時(shí)顯得滯后，因而強(qiáng)化并落實(shí)金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管就顯得尤為重要。從近幾年一些國(guó)家銀行破產(chǎn)倒閉事件來(lái)看，內(nèi)部控制失靈是最主要的原因。

三、完善對(duì)機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管

對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管，是防止金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的第一道防線，具有防患于未然的作用。雖然《人民銀行法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管作了比較明確的規(guī)定，并且起到了應(yīng)有的作用，但在不少方面還不甚完善。主要表現(xiàn)為：

1．對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)。從金融監(jiān)管的角度看，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制是保證金融業(yè)安全穩(wěn)定的有效的預(yù)防性措施，將那些有可能對(duì)存款人利益或金融體系健康運(yùn)轉(zhuǎn)造成危害的金融機(jī)構(gòu)拒之門外，并使金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立符合國(guó)民發(fā)展的需要。從我國(guó)中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的情況來(lái)看，尚存在一些：一是金融機(jī)構(gòu)批得過多；二是對(duì)高級(jí)管理人員的審核不嚴(yán)；三是注冊(cè)資本不夠充足；四是越權(quán)審批和擅自亂設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2．資本充足率不足。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。但實(shí)際上，我國(guó)商業(yè)銀行資本充足率不高，多數(shù)達(dá)不到8%的要求。

3．金融監(jiān)管缺乏一套規(guī)范的的定性標(biāo)準(zhǔn)和定量指標(biāo)體系。如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，對(duì)違法違規(guī)的處罰，對(duì)法定代表人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、管理能力監(jiān)督等，人民銀行監(jiān)管部門在實(shí)際操作中帶有較大主觀性和隨意性。

我們認(rèn)為，完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管，第一，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管。對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的商業(yè)銀行一定要從嚴(yán)控制，審批金融機(jī)構(gòu)除應(yīng)堅(jiān)持法定條件外，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融市場(chǎng)需要的角度進(jìn)行審查。對(duì)擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的，應(yīng)嚴(yán)肅查處。此外，還應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的任職條件、資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。第二，提高金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。主要可通過發(fā)行金融債券、金融機(jī)構(gòu)股份制改造等多種途徑籌集金融機(jī)構(gòu)的資本金。第三，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)清償能力監(jiān)管。請(qǐng)償能力監(jiān)管的核心問題是資本的流動(dòng)性問題，其關(guān)鍵是對(duì)不同負(fù)債的對(duì)比。如果銀行各種負(fù)債之間不保持一定的比例，那么就可能因資本流動(dòng)性不足而發(fā)生支付問題。在這方面，一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。如新加坡金融管理局規(guī)定所有銀行必須保持其負(fù)債基數(shù)6%的現(xiàn)金余額，還要求銀行保持相當(dāng)于其負(fù)債基數(shù)20%的流動(dòng)資產(chǎn)。

四、盡快建立事后保護(hù)性監(jiān)管制度

有效的預(yù)防性金融監(jiān)管，是保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要方面。但是，無(wú)論一國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取何種方式和手段，都難以完全避免金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗。為避免金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營(yíng)失敗而給造成多種負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)存款人的利益及金融體系的安全，建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)的事后保護(hù)監(jiān)管制度尤為必要。在我國(guó)，除建立了中央銀行接管制度外，其他保護(hù)性監(jiān)管制度尚屬空白。為此，我們建議：

1．建立存款保險(xiǎn)制度。

在我國(guó)，金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行一方面自有資金占比率較低，存款是其主要資金來(lái)源；另一方面，其內(nèi)部管理制度尚不健全，不良資產(chǎn)居高不下，針對(duì)這種情況，在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度尤為必要。

如何構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度或設(shè)立中國(guó)的存款保險(xiǎn)公司?從國(guó)外來(lái)看，各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有政府主辦并管理(如英、美、加拿大)、政府和銀行共同建立并管理(如比利時(shí)、日本)和銀行同業(yè)建立這樣三種類型。我們認(rèn)為，我國(guó)存款保險(xiǎn)公司由政府舉辦更為適宜。如果存款保險(xiǎn)公司隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險(xiǎn)公司可能會(huì)形同虛設(shè)，獨(dú)立性將難以實(shí)現(xiàn)。在處理有關(guān)保險(xiǎn)事故時(shí)，又可能造成兩者之間不正常的資金關(guān)系，迫使中央銀行為存款保險(xiǎn)犧牲貨幣政策目標(biāo)。至于存款保險(xiǎn)的對(duì)象，在美國(guó)，聯(lián)邦儲(chǔ)備制之會(huì)員銀行均應(yīng)參加(屬?gòu)?qiáng)制保險(xiǎn))，非會(huì)員銀行合乎標(biāo)準(zhǔn)亦可參加(屬任意性)且不排除外國(guó)銀行。在我國(guó)，我們認(rèn)為，我國(guó)存款保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)為所有吸收存款的銀行。因?yàn)橹挥袑⑽沾婵畹母鞣N不同性質(zhì)、不同類型的銀行都納入存款保險(xiǎn)的范疇，才能真正維護(hù)整個(gè)金融體系的安全及金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，才能保護(hù)所有存款人的利益。當(dāng)然，不同承保對(duì)象其資產(chǎn)負(fù)債情況及風(fēng)險(xiǎn)程度都不相同，因此，如何確定一個(gè)比較合理的費(fèi)率則值得。

2．建立中央銀行最后援助制度。

借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立符合國(guó)情的最后緊急援助制度實(shí)屬必要?？晒┻x擇的做法有：第一，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性困難但仍有償債能力的機(jī)構(gòu)，由中國(guó)人民銀行提供低利率貸款；第二，對(duì)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重存款人利益時(shí)，由中國(guó)人民銀行予以接管；第三，對(duì)在金融業(yè)中占有較大份額、影響較大的金融機(jī)構(gòu)，可由中國(guó)人民銀行組織穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制兼并。接管或強(qiáng)制性兼并都是中國(guó)人民銀行在極端情況下對(duì)有“”的金融機(jī)構(gòu)所采取的行政干預(yù)措施，其目的是恢復(fù)其償債能力。當(dāng)然這并不意味著中國(guó)人民銀行完全不采取同意其破產(chǎn)的決定，對(duì)“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”的金融機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行不應(yīng)違反市場(chǎng)的原則和要求而逆向操作，否則將會(huì)使金融機(jī)構(gòu)喪失競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力。

篇(3)

經(jīng)濟(jì)和金融的全球化是促使匈牙利金融監(jiān)管體系變革的重要外部因素。最近幾年，外國(guó)資本在匈牙利銀行業(yè)的股權(quán)已經(jīng)占到了65％左右，保險(xiǎn)部門中外資參與程度達(dá)到90％，70％的投資基金受外資控制。外資控制金融機(jī)構(gòu)的完全合法化對(duì)匈牙利金融監(jiān)管形成了極大的挑戰(zhàn)。1998年國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的最大的警示之一就是，只有運(yùn)用綜合的、有彈性的、有預(yù)防的手段進(jìn)行金融監(jiān)管，才能適應(yīng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)交叉的新形勢(shì)的需要，從而促進(jìn)金融和經(jīng)濟(jì)有序地發(fā)展。所有這些都導(dǎo)致了金融監(jiān)管體系和監(jiān)管規(guī)則的變化。

金融集團(tuán)化和金融產(chǎn)品的交叉成為促使金融監(jiān)管體系變革的內(nèi)在因素。在匈牙利，金融集團(tuán)已經(jīng)發(fā)展成為金融系統(tǒng)的主流，各種金融產(chǎn)品的交叉也使對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估變得越來(lái)越困難。這些都成為改革金融監(jiān)管體系，從而更好地保護(hù)投資者和消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)在動(dòng)力。另外，為了更加順利地加入歐盟，匈牙利也需要根據(jù)歐盟的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)內(nèi)的諸多領(lǐng)域包括金融監(jiān)管進(jìn)行變革。HFSA――匈牙利金融業(yè)惟一的監(jiān)管者

2000年4月1日，匈牙利國(guó)會(huì)根據(jù)1999年CXXIV法案成立了匈牙利金融監(jiān)管局(HFSA)。它對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、基金業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，是一種真正的、統(tǒng)一的和綜合的監(jiān)管。

篇(4)

關(guān)鍵詞：次貸危機(jī)；金融監(jiān)管改進(jìn)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；啟示

中圖分類號(hào)：F830．2　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1003-7217(2008)05-0008-06

在整體金融市場(chǎng)比較寬松的情況下，次級(jí)貸款引發(fā)的局部金融風(fēng)險(xiǎn)迅速向整個(gè)金融體系蔓延，造成了對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊。國(guó)內(nèi)外對(duì)次貸危機(jī)研究較多，主要集中在次貸危機(jī)的起因分析與評(píng)論及次貸危機(jī)發(fā)生對(duì)我國(guó)的啟示。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和各國(guó)的金融當(dāng)局IMF、巴塞爾委員會(huì)、美聯(lián)儲(chǔ)、中國(guó)人民銀行紛紛針對(duì)次貸發(fā)表了各種報(bào)告，為研究提供了很多的資料和觀點(diǎn)。雖然金融監(jiān)管在此次危機(jī)中承擔(dān)的責(zé)任未有定論，但是為了防止危機(jī)進(jìn)一步拖垮經(jīng)濟(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府迫不及待地改革金融監(jiān)管。美國(guó)提出了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》，2008年4月11日在華盛頓召開的七國(guó)集團(tuán)(G7)財(cái)長(zhǎng)與央行行長(zhǎng)會(huì)議重點(diǎn)討論了監(jiān)管機(jī)制改革。與之相配合，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)于2008年4月16日了更加嚴(yán)格的銀行運(yùn)行監(jiān)管規(guī)則大綱，計(jì)劃加強(qiáng)巴塞爾協(xié)議II(即新資本協(xié)議)的某些規(guī)定。如同以往的金融監(jiān)管改革，各國(guó)彼此影響，新一輪的金融監(jiān)管改革在發(fā)達(dá)國(guó)家中率先開始。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管改進(jìn)的趨勢(shì)

(一)組建超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)潮

在次貸危機(jī)發(fā)生后，2007年10月美國(guó)財(cái)政部公告對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查，并由此發(fā)動(dòng)一場(chǎng)關(guān)于評(píng)估美國(guó)金融監(jiān)管體系以提高效率的討論，并提出了相關(guān)的9個(gè)監(jiān)管問題供公眾討論，受到了廣泛熱評(píng)。人們認(rèn)為現(xiàn)行監(jiān)管體系中包含太多的機(jī)構(gòu)，各自權(quán)限互有重疊，而監(jiān)管體系中還存在許多盲點(diǎn)和漏洞，監(jiān)管體系的低效將繼續(xù)削弱美國(guó)金融服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2008年3月31日美國(guó)財(cái)長(zhǎng)保爾森公布了長(zhǎng)達(dá)218頁(yè)的《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》，該計(jì)劃減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管權(quán)力集中，賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大的權(quán)力，使其成為超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)該計(jì)劃將原由5個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的日常銀行監(jiān)管事務(wù)歸由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，形成該機(jī)構(gòu)超級(jí)的監(jiān)管權(quán)力以此理順政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與華爾街的關(guān)系。這是自上世紀(jì)30年代大蕭條以來(lái)美國(guó)最大規(guī)模的金融監(jiān)管體系改革計(jì)劃。在歐盟內(nèi)部，意大利針對(duì)歐盟內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)在不同國(guó)家間的監(jiān)管套利，建議修改具有4個(gè)層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的萊姆法路西框架，建議設(shè)立一個(gè)歐盟層面上的超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，取代目前各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)作模式。盡管組建超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的計(jì)劃遭到很多利益相關(guān)者的反對(duì)，但是它代表了發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管改革的一個(gè)重要意圖。

(二)加強(qiáng)監(jiān)管合作

盡管各利益相關(guān)方對(duì)美國(guó)《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》中提出的以超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管權(quán)力的做法遭到了反對(duì)，但是對(duì)提高監(jiān)管統(tǒng)一性的意圖是一致的，為此提出了監(jiān)管合作來(lái)替代藍(lán)圖中的合并計(jì)劃，例如商品期貨交易委員會(huì)主席盧肯指出，目前的監(jiān)管體系通過進(jìn)一步的合作與交流，也能達(dá)到藍(lán)圖中所描述的合并證券交易委員會(huì)(SEC)和商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)后所可能達(dá)到的效率。

跨國(guó)間的合作也在加強(qiáng)，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》披露，英國(guó)和美國(guó)已達(dá)成協(xié)議，兩國(guó)政府將在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面進(jìn)行合作，并建立一個(gè)聯(lián)合工作組，就如何監(jiān)管銀行系統(tǒng)提出建議。歐盟財(cái)政部長(zhǎng)及央行官員在2008年4月4日的歐洲財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上達(dá)成諒解備忘錄，原則上同意加強(qiáng)各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，通過繼續(xù)加強(qiáng)各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)作，逐步實(shí)現(xiàn)各國(guó)監(jiān)管規(guī)則趨同，從而提高對(duì)歐盟金融市場(chǎng)的監(jiān)管。

(三)規(guī)則監(jiān)管重新被重視

20世紀(jì)80年代，包括英國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定出大量規(guī)則，以期對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的監(jiān)管，而且努力使監(jiān)管規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化，以便于國(guó)際協(xié)調(diào)。監(jiān)管規(guī)則日益龐大和復(fù)雜，規(guī)則間的銜接和協(xié)調(diào)日益變得困難，甚至可能出現(xiàn)規(guī)則間的矛盾和沖突；過分強(qiáng)調(diào)規(guī)則也容易使監(jiān)管者僅關(guān)注于規(guī)則的字面解釋，而忽略了規(guī)則背后所隱藏的監(jiān)管的初衷。由此，2006年，以英國(guó)金融服務(wù)管理署(Financial Services Authority，F(xiàn)SA)為代表的一些國(guó)家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方法出現(xiàn)了重大變化，從基于規(guī)則的監(jiān)管轉(zhuǎn)向基于原則的監(jiān)管。2006年英國(guó)強(qiáng)調(diào)原則監(jiān)管后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)開始了新一輪擴(kuò)張。2007年，英國(guó)全年實(shí)際GDP增長(zhǎng)3.1％，略高于上年的2.9％。雖然沒有直接證據(jù)證明FSA的原則監(jiān)管在促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功效，但是原則監(jiān)管由此得到推崇。但是危機(jī)以后FSA發(fā)生了轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)管的措施更多傾向規(guī)則監(jiān)管，如新組織一批監(jiān)管專家對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常審查，以確認(rèn)他們是否嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序；FSA的高級(jí)管理人員更多地參與直接監(jiān)管和接觸高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管加強(qiáng)，特別是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員工作能力的評(píng)估。為了加強(qiáng)金融規(guī)則監(jiān)管力度，金融服務(wù)管理局計(jì)劃招聘100多名管理人員，加強(qiáng)對(duì)主要銀行日常經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。

美國(guó)也在危機(jī)后加強(qiáng)規(guī)則監(jiān)管，保爾森提交的方案建議向抵押貸款放款人發(fā)牌，以及為他們?cè)O(shè)立全國(guó)性發(fā)放準(zhǔn)則，并建議聯(lián)儲(chǔ)向非銀行的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地檢查。這相當(dāng)于設(shè)立了一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則，要求各方在此規(guī)則下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

二、金融監(jiān)管改進(jìn)的實(shí)質(zhì)

(一)以超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)克服監(jiān)管套利

1．以超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少差別從而減少套利機(jī)會(huì)。在次貸危機(jī)的形成中，監(jiān)管缺乏統(tǒng)一性與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的綜合性矛盾給市場(chǎng)提供了過多的監(jiān)管套利機(jī)會(huì)，使監(jiān)管被動(dòng)放松。以銀行為例，在很多國(guó)家銀行經(jīng)營(yíng)范圍突破了原有的存、貸和結(jié)算三項(xiàng)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，廣泛涉足證券、保險(xiǎn)和房地產(chǎn)業(yè)，如圖1所示，銀行變成了不同程度的多種經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，許多國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)生改變，沿襲了分業(yè)的傳統(tǒng)。美國(guó)為首的一些國(guó)家采用了分業(yè)多頭監(jiān)管模式，各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)既有明確的分工，又有一定的交叉。例如美國(guó)商業(yè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、各州銀行委員。這種監(jiān)管方式在美國(guó)的金融現(xiàn)代化法案實(shí)施后也沒有相應(yīng)調(diào)整。又如，法國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括銀行金融管制委員會(huì)、信貸機(jī)構(gòu)和投資公司委員會(huì)、銀行業(yè)委員會(huì)、全國(guó)信用和證券理事會(huì)。在分業(yè)多頭監(jiān)管下，監(jiān)管功能重迭，銀行常常有兩個(gè)以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇，金融機(jī)構(gòu)選擇對(duì)自己更有利的，甚至制造機(jī)會(huì)為自己謀取比較有利

的監(jiān)管，即“Regulation Shopping”，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，意圖使監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少，從而監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的差別減少(如果是大一統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就無(wú)差別)，差別減少?gòu)亩固桌麢C(jī)會(huì)(regulationshopping)減少。

由于國(guó)與國(guó)之間的政治、文化差異大，監(jiān)管差異必然存在，哪個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管寬松就會(huì)吸引銀行進(jìn)入，倫敦正是憑借著寬松的監(jiān)管環(huán)境吸引了眾多的金融機(jī)構(gòu)“入駐”。歐盟成員國(guó)關(guān)于建立統(tǒng)一的超級(jí)的歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)旨在減少歐盟內(nèi)部國(guó)與國(guó)之間的差異，從而減少套利機(jī)會(huì)，增加歐洲整體的監(jiān)管力度。

2．超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成超級(jí)監(jiān)管權(quán)力以防止監(jiān)管套利。超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是賦予它超級(jí)的監(jiān)管權(quán)力，特別是行政監(jiān)督權(quán)力和直接市場(chǎng)干預(yù)，使監(jiān)管措施富有層次。在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時(shí)期，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常采用標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管方法和內(nèi)部模型法監(jiān)管，Basle Ⅰ和Basle Ⅱ都以這兩種方法來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力不易體現(xiàn)。但是，危機(jī)發(fā)生后，這兩種方法受到質(zhì)疑，人們認(rèn)為對(duì)所有的金融機(jī)構(gòu)都采用這兩種方式并不適合，而且沒有證據(jù)證明金融機(jī)構(gòu)達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就能避免出現(xiàn)問題。行政命令式的監(jiān)管重新被美國(guó)政府采取以阻止次貸危機(jī)影響擴(kuò)散，如2007年12月6日美國(guó)總統(tǒng)布什宣布凍結(jié)次貸利率，部分貸款利率將凍結(jié)5年。由于行政命令具有執(zhí)行簡(jiǎn)潔、一刀切的特點(diǎn)，不給金融機(jī)構(gòu)以套利機(jī)會(huì)[，盡管它被認(rèn)為是非市場(chǎng)手段，對(duì)銀行發(fā)展不利(James Barth，2008)，但它能夠迅速有效地阻止危機(jī)發(fā)展的特性，作為監(jiān)管的一種手段在監(jiān)管改進(jìn)中被重視。美國(guó)《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》的實(shí)質(zhì)就是計(jì)劃由政府行政機(jī)構(gòu)特別授權(quán)給美聯(lián)儲(chǔ)更大的權(quán)力，使作為私人機(jī)構(gòu)的美聯(lián)儲(chǔ)易于采取政府機(jī)構(gòu)一般的行政命令式的監(jiān)管手段。另一方面，在次貸危機(jī)中，融資市場(chǎng)流動(dòng)性降低促使美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲中央銀行和英格蘭銀行等中央銀行采取前所未有的干預(yù)措施，以緩解銀行間貨幣市場(chǎng)的壓力，IMF在其報(bào)告中認(rèn)定了這種干預(yù)的成功性。從而使直接的市場(chǎng)干預(yù)得到了認(rèn)同。

(二)以加強(qiáng)監(jiān)管合作克服監(jiān)管本位主義

次貸危機(jī)與以往的全面爆發(fā)的危機(jī)不同，它的爆發(fā)形式是鏈條式的，從局部到全面的爆發(fā)。發(fā)放次級(jí)貸款的銀行是第一環(huán)，銀行通過資產(chǎn)證券化，將次貸打包賣給投資銀行以轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。而那些投資銀行再通過資產(chǎn)分類、信用增強(qiáng)等技術(shù)，將抵押貸款資產(chǎn)包裝成不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的結(jié)構(gòu)性衍生產(chǎn)品轉(zhuǎn)賣給其它投資者。由于這些衍生證券設(shè)計(jì)復(fù)雜，透明度較低，其投資價(jià)值并不為投資者所真正了解，其中的風(fēng)險(xiǎn)隱患較為突出。但在整個(gè)過程中，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)只關(guān)注自己的監(jiān)管領(lǐng)域，以自身本位利益至上，支持金融機(jī)構(gòu)通過次貸相關(guān)衍生產(chǎn)品轉(zhuǎn)移其風(fēng)險(xiǎn)，最后造成了風(fēng)險(xiǎn)向整個(gè)金融體系和其他國(guó)家擴(kuò)散。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)從1992年以來(lái)八次提出對(duì)資產(chǎn)證券化的監(jiān)管報(bào)告，其原則就是控制資產(chǎn)證券化給銀行帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，只要證券化資產(chǎn)已經(jīng)出售或風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，就不應(yīng)在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管范圍內(nèi)。所以，次貸危機(jī)中倒閉與損失最大的是證券行業(yè)，而不是次級(jí)貸款發(fā)起的源頭――商業(yè)銀行。根據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，如圖2所示，在金融產(chǎn)品中，損失最大的并非是源頭產(chǎn)品――次級(jí)貸款，而是ABS CDO。同時(shí)，美國(guó)以外的國(guó)家因投資于證券化資產(chǎn)遭受了重大損失。歐洲受次貸危機(jī)的沖擊，損失超過1200億美元，幾乎與美國(guó)本土的損失相抵。這些結(jié)果與監(jiān)管中的本位利益至上不無(wú)關(guān)系。其次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力做好自己的業(yè)績(jī)而忽視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。早在2004年初，美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)注意到貸款機(jī)構(gòu)放松貸款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貸款活動(dòng)的行為，但為了追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)消費(fèi)，聯(lián)儲(chǔ)仍較為支持包括可調(diào)整利率房貸產(chǎn)品在內(nèi)的另類貸款、次優(yōu)貸款產(chǎn)品的開發(fā)與使用。

盡管建立超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)想從理論上一勞永逸地解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管本位主義，但由于組建超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方式觸及了現(xiàn)有各方的利益，例如在歐盟，意大利提出的組建歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的提議遭英國(guó)和德國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。英國(guó)擔(dān)心倫敦作為全球金融中心的地位可能會(huì)因?yàn)閬?lái)自歐盟的過多干預(yù)而損害，德國(guó)則擔(dān)心本國(guó)金融行業(yè)會(huì)受制于歐盟。為了防止危機(jī)擴(kuò)散，以減低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)管合作方式來(lái)克服監(jiān)管本位更易推行。

(三)以倚重規(guī)則監(jiān)管克服監(jiān)管寬容

在現(xiàn)代金融業(yè)中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管中權(quán)衡選擇以期達(dá)到最佳的監(jiān)管效果。原則監(jiān)管中監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管過程不再拘泥于合規(guī)的控制，而是事前為金融機(jī)構(gòu)制定出良好的經(jīng)營(yíng)原則，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)自身采用合適的方法來(lái)遵守良好的原則，監(jiān)管者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行檢查，根據(jù)結(jié)果決定是否要對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制性的措施。若將金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)看作是一套系統(tǒng)，監(jiān)管者不再控制輸入因子(input)和運(yùn)行過程(progress)，而是關(guān)注于輸出結(jié)果(outcome)。只要輸出結(jié)果符合良好經(jīng)營(yíng)原則，監(jiān)管者對(duì)輸入因子到輸出結(jié)果之間的傳導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行是不加以干預(yù)的。但若輸出的結(jié)果違背了良好經(jīng)營(yíng)原則，監(jiān)管者必須能及時(shí)觀測(cè)出結(jié)果偏離狀況，并據(jù)此對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出更高的規(guī)則要求甚至是強(qiáng)制性的懲罰措施。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)的情況下，原則監(jiān)管的效果顯著，因?yàn)榛谠瓌t監(jiān)管方法下，行業(yè)自律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮更大的作用，使整個(gè)金融業(yè)更富有效率，但是次貸危機(jī)發(fā)生后，由于各國(guó)對(duì)金融監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)生了改變，從原來(lái)的側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、側(cè)重在金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取有利地位，變?yōu)閭?cè)重抵御風(fēng)險(xiǎn)，側(cè)重平穩(wěn)。原則監(jiān)管下，過程不被嚴(yán)格監(jiān)管的做法被認(rèn)為是監(jiān)管缺位。在整個(gè)金融體系尋求穩(wěn)定的情況下，金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不僅更加細(xì)致而且執(zhí)行更加嚴(yán)格，金融機(jī)構(gòu)自律作用減小，雖然專家指出，這種反危機(jī)措施傷及了金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性，可能是有害的，但原則監(jiān)管在危機(jī)到來(lái)后顯得更為危險(xiǎn)。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管改進(jìn)對(duì)中國(guó)金融改革的啟示

在本次危機(jī)中，盡管中國(guó)的金融業(yè)受到直接的沖擊較小，但是發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管的改進(jìn)是其對(duì)本國(guó)金融監(jiān)管的深刻總結(jié)，對(duì)我國(guó)有著多重啟示。世界銀行主計(jì)官兼副行長(zhǎng)法耶澤爾?喬杜里表示，在次貸危機(jī)全面爆發(fā)的背景下，中國(guó)應(yīng)該積極參與到當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)于金融監(jiān)管改革的討論，并從中獲得借鑒。在分析發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管改進(jìn)中，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

(一)監(jiān)管制度的移植與本土化

1．探索本土模式而放棄對(duì)西方模式的追求。發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管已經(jīng)走過了四個(gè)時(shí)期，即金融自由化發(fā)展時(shí)期(20世紀(jì)30年代以前)、廣泛的金融監(jiān)管時(shí)期(20世紀(jì)30～70年代)、從管制到自由化的回歸時(shí)期(20世紀(jì)70～90年代)、安全與效率并重時(shí)期(20世紀(jì)90年代)。目前出現(xiàn)的金融監(jiān)管改革實(shí)際上是第五個(gè)時(shí)期演進(jìn)的過程。一方面發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管改革說明，即使人們認(rèn)為的“成熟”的金融監(jiān)管體系本身也在一直變動(dòng)，甚至是劇烈變動(dòng)。完

美的金融監(jiān)管模式并不真實(shí)存在，所以必須徹底擺脫“胚胎隱喻”的桎梏。同時(shí)，以銀行為例，我國(guó)的金融制度與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在較大差異，如表1所示，中國(guó)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍遠(yuǎn)小于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)目前尚不可能一勞永逸地找到一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的范例來(lái)照抄。不追求任何一個(gè)西方國(guó)家的監(jiān)管模式，根據(jù)我國(guó)自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管制度是目前監(jiān)管發(fā)展的方向。

2．移植制度的選擇。沃森(Watson，1978)認(rèn)為過去的絕大多數(shù)法律改革是一些移植。我國(guó)金融監(jiān)管體系的建立也移植了很多發(fā)達(dá)國(guó)家的制度和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，而且將繼續(xù)移植。例如，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)也就實(shí)施新資本協(xié)議相關(guān)監(jiān)管文件，了第二輪征求意見稿，要求國(guó)內(nèi)大型商業(yè)銀行在2010年底正式開始實(shí)施新資本協(xié)議，國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行最遲到2013年底也要全部實(shí)施新資本協(xié)議。但是，以銀行業(yè)為例，如表1所示，James Barth對(duì)118個(gè)國(guó)家的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家之間的金融制度、監(jiān)管制度有較大差異，這些差異在實(shí)踐上證明各種金融制度的效率在不同的國(guó)家存在差異。最有效的金融制度都帶有該國(guó)本土特色的差異，這些差異為我國(guó)的金融制度發(fā)展提供了豐富的金融監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)資源，我國(guó)可以認(rèn)真研究各種金融制度在市場(chǎng)中的不同表現(xiàn)，借鑒不同發(fā)達(dá)國(guó)家的制度或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)監(jiān)管金融體系。

3．監(jiān)管制度的本土化。法律移植并不必然符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，它不能替代社會(huì)生活中所需要的大量習(xí)慣慣例。所以在重視借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要同時(shí)開拓適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管工具與監(jiān)管指標(biāo)。例如，在資產(chǎn)證券化的監(jiān)管中，對(duì)在次貸危機(jī)中已經(jīng)顯示出薄弱性的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)審慎接受，同時(shí)針對(duì)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，大力開發(fā)符合我國(guó)本土金融資源實(shí)際情況的監(jiān)管模式與監(jiān)管工具。

(二)分權(quán)明晰、高度合作的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)

1．分權(quán)的必然性。我國(guó)從大一統(tǒng)的金融管制體系逐漸演化成分行業(yè)的監(jiān)管方式，分業(yè)監(jiān)管破除了監(jiān)管壟斷帶來(lái)的大一統(tǒng)、的弊端，使監(jiān)管更加專業(yè)富有效率。在金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的大背景下，分業(yè)監(jiān)管是我國(guó)金融改革的一大成果，在我國(guó)重新建立超級(jí)的大一統(tǒng)的監(jiān)管體系不太現(xiàn)實(shí)。分業(yè)監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是按照行業(yè)來(lái)劃分監(jiān)管權(quán)力，雖然沒有證據(jù)證明是最富有效率的監(jiān)管方法，但發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管歷史表明，隨著金融創(chuàng)新的深入，金融產(chǎn)品不斷增多，金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜化程度不斷提高，分業(yè)監(jiān)管能使政府按行業(yè)設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或監(jiān)管部門，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)新產(chǎn)品、新機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

2．高度合作的模式選擇。如何協(xié)調(diào)我國(guó)不同監(jiān)管部門之間的關(guān)系，一方面避免監(jiān)管套利，另一方面又減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的摩擦，使監(jiān)管目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)是必須要解決的問題。雖然我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都屬于政府機(jī)構(gòu)，合作的基礎(chǔ)較好，但是，當(dāng)監(jiān)管發(fā)生重疊時(shí)，同一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)究竟以誰(shuí)為主無(wú)法可依。例如，我國(guó)的企業(yè)年金由勞動(dòng)保障部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同監(jiān)管，而且這種共同監(jiān)管將隨著我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)逐漸走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)而增多。如果依靠我國(guó)一行三會(huì)的自覺合作，沒有專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在著工作績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，很有可能發(fā)生表面的合作但實(shí)質(zhì)的不合作。所以，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)分權(quán)明晰的情況下，有專門的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以達(dá)到高度合作的目的。

人民銀行擔(dān)任專門的監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有一定的可行性。根據(jù)我國(guó)《人民銀行法》規(guī)定，人民銀行具有防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。應(yīng)借鑒美國(guó)擴(kuò)大聯(lián)儲(chǔ)體系權(quán)力的做法，擴(kuò)大人民銀行的職能，使之不僅成為貨幣政策的制定者而且使其具有超過其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。同時(shí)，人民銀行是國(guó)務(wù)院的組成部分，而其他的三個(gè)金融行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位。在行政管理關(guān)系上也是成立的。但是，人民銀行本身也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)，也有其監(jiān)管本位利益，從而使其無(wú)法真正起到合作協(xié)調(diào)者的作用。為此，為了使其成為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)將人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)力分解出去，同時(shí)通過賦予其超過行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之成為我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(三)規(guī)則監(jiān)管在我國(guó)的實(shí)施

篇(5)

一、當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管的必要性

金融監(jiān)管在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中十分重要,不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,而且關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定,尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱或經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家,保持金融穩(wěn)定更為重要。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期,保持金融的穩(wěn)定關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

(一)對(duì)于保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展起著重要作用

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,金融的狀況對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。由于金融業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于特殊的重要地位,決定了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管是國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。

(二)防范金融風(fēng)險(xiǎn),保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的平衡

金融業(yè)是一個(gè)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè),它關(guān)系到千家萬(wàn)戶和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面,一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題,將對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生很大的影響。金融監(jiān)管可以幫助管理者將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi),保證金融體系的安全,保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

(三)保持金融良好的秩序和效率

良好的金融秩序是保證金融安全的重要前提,公平競(jìng)爭(zhēng)是保持金融效率和金融秩序的重要條件。為了金融業(yè)健康發(fā)展,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照有關(guān)法律的規(guī)定規(guī)范地經(jīng)營(yíng),以保證金融運(yùn)行有序、競(jìng)爭(zhēng)公平且有效率。

二、實(shí)施金融監(jiān)管必須確立恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管目標(biāo)

金融監(jiān)管目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)金融有效監(jiān)管的前提和監(jiān)管當(dāng)局采取監(jiān)管行動(dòng)的依據(jù)。世界大多數(shù)國(guó)家的具體監(jiān)管目標(biāo)體現(xiàn)在中央銀行法或銀行法上,根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的金融實(shí)際,現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標(biāo)可概括為:

(一)一般目標(biāo)

防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全,保證中國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行和貨幣政策的有效實(shí)施。一般目標(biāo)應(yīng)該是促成建立和維護(hù)一個(gè)健全、穩(wěn)定和高效的金融體系,保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)健康地發(fā)展,從而保護(hù)金融活動(dòng)各方(特別是存款人)的利益,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展。

(二)具體目標(biāo)

經(jīng)營(yíng)的安全性、政策的一致性和競(jìng)爭(zhēng)的公平性。經(jīng)營(yíng)的安全性包括兩個(gè)方面:一是保護(hù)存款人和其他債權(quán)人的合法權(quán)益;二是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量。

三、金融監(jiān)管必須在一定的原則下進(jìn)行

(一)依法管理原則

在依法管理上。一方面金融機(jī)構(gòu)必須接受國(guó)家金融管理當(dāng)局的監(jiān)督管理,要有法來(lái)保證,不能有例外;另一方面管理當(dāng)局實(shí)施監(jiān)管必須依法而行。非如此則難以保持管理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和一貫性,也就不能保證監(jiān)管的有效性。

(二)合理、適度競(jìng)爭(zhēng)原則

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一條基本規(guī)律,是優(yōu)勝劣汰的一種有效機(jī)制。金融管理當(dāng)局的管理重心應(yīng)放在創(chuàng)造適度競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上,既要避免造成金融壟斷,又要防止出現(xiàn)過度競(jìng)爭(zhēng)、破壞性競(jìng)爭(zhēng)從而波及金融業(yè)的安全和穩(wěn)定,甚至引起經(jīng)常性的銀行業(yè)破產(chǎn)倒閉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的劇烈動(dòng)蕩。為此,金融管理的目標(biāo)應(yīng)是創(chuàng)造一個(gè)公平、適度、高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

(三)自我約束與外部強(qiáng)制相結(jié)合原則

外部強(qiáng)制管理再縝密嚴(yán)格也是相對(duì)有限的,如果管理對(duì)象不配合、不愿自我約束而是千方百計(jì)設(shè)法逃避、應(yīng)付、對(duì)抗,那么外部強(qiáng)制監(jiān)管也難以收到預(yù)期效果;相反,如果將希望全部放在金融機(jī)構(gòu)本身自覺自愿的自我約束上,則實(shí)難有效避免種種不負(fù)責(zé)任的冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為與道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此,一定要把創(chuàng)造自我約束環(huán)境和加強(qiáng)外部強(qiáng)制管理結(jié)合起來(lái)。

(四)安全穩(wěn)健與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合原則

要求金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健地經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)歷來(lái)都是金融監(jiān)管的中心目的,為此所設(shè)的金融法規(guī)和一系列指標(biāo)體系都是著眼于金融業(yè)的安全穩(wěn)健及風(fēng)險(xiǎn)防范。但金融業(yè)的發(fā)展畢竟在于滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,追求發(fā)展就必須講求效益。因此,金融監(jiān)管必須切實(shí)把防范風(fēng)險(xiǎn)同促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)效益協(xié)調(diào)起來(lái)。

四、我國(guó)實(shí)施金融監(jiān)管,應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)的手段

中央銀行實(shí)施金融監(jiān)管的依據(jù)是國(guó)家法律和法規(guī),中央銀行依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行外部監(jiān)督、稽核、檢查和對(duì)違法者進(jìn)行處罰。在具體監(jiān)管過程中,主要運(yùn)用金融稽核手段。 “稽”,就是審查;“核”,就是認(rèn)真地對(duì)照、考查、核算、核實(shí)。金融稽核是由管轄行的稽核機(jī)構(gòu)派出人員以超脫的、公正的客觀地位,對(duì)轄屬行、處、所,或業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)的專業(yè)行處,運(yùn)用專門的方法,就其真實(shí)、合法、正確、完整性,做出評(píng)價(jià)或建議,向派出機(jī)構(gòu)及有關(guān)單位提出報(bào)告。因此,金融稽核是做好金融宏觀控制的一項(xiàng)重要手段,是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的一個(gè)重要組成部門,與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)工作有著緊密的聯(lián)系。中國(guó)人民銀行的稽核分兩類,即全面稽核與專項(xiàng)稽核。

(一)全面稽核

指中國(guó)人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)狀況按照稽核程序進(jìn)行檢查。檢查以業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)合法性、資本金的充足性、信貸計(jì)劃的適度性、資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性、負(fù)債清償?shù)谋ＷC性、經(jīng)營(yíng)的效益性、管理的科學(xué)性為主要內(nèi)容

(二)專項(xiàng)稽核

篇(6)

墨西哥、東南亞及東亞危機(jī)留給我們的記憶還未曾消退，俄羅斯脆弱的金融體系再遭重創(chuàng)，并且引發(fā)了該國(guó)、和生活的全面動(dòng)蕩，凡此種種，無(wú)一不令業(yè)內(nèi)人士怵目驚心。如何防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)，成為全球金融界和金融實(shí)業(yè)家共同關(guān)注、樂此不疲的熱門話題。應(yīng)該看到，金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、，存在一個(gè)從量的積累到質(zhì)的飛躍過程。因此，在金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解方面，防范比化解更為重要，其運(yùn)作成本也遠(yuǎn)低于風(fēng)險(xiǎn)的化解。防范以預(yù)警為前提，只有在實(shí)質(zhì)性金融風(fēng)險(xiǎn)形成與擴(kuò)散之前，在金融風(fēng)險(xiǎn)尚處于量的積累階段時(shí)，較為準(zhǔn)確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并采取相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，才能避免金融風(fēng)險(xiǎn)的形成與擴(kuò)散。

銀行會(huì)計(jì)，作為一個(gè)向內(nèi)部管理當(dāng)局和外部利益相關(guān)人提供決策相關(guān)性財(cái)務(wù)信息的人造信息系統(tǒng)，能否在公允地表達(dá)其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果及資金變動(dòng)情況的同時(shí)，較為充分地披露銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，是能否預(yù)警金融風(fēng)險(xiǎn)的重要條件。而銀行會(huì)計(jì)充分披露其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，僅從理論上而言，至少需要考慮這樣幾個(gè)方面的：

（一）信息披露的目標(biāo)是什么?即應(yīng)向誰(shuí)披露信息。銀行不同于一般的公司，后者披露信息的主要目的限于供業(yè)主（股東）和債權(quán)人正確決策，前者則存在雙重的信息披露目標(biāo)，即除滿足業(yè)主和債權(quán)人的信息需求（不妨稱這一目標(biāo)為一般目標(biāo)）外，還需要滿足金融監(jiān)管當(dāng)局的信息需求（可稱之為特殊目標(biāo)）。雙重信息披露目標(biāo)，應(yīng)同時(shí)滿足還是分別滿足?一般而言，通用會(huì)計(jì)信息對(duì)于金融監(jiān)管當(dāng)局而言，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而金融監(jiān)管當(dāng)局需要的信息，如貸款分類標(biāo)準(zhǔn)及其會(huì)計(jì)處理等問題，是商業(yè)銀行不宜或不愿公開披露的，因而雙重披露目標(biāo)之前存在著一定的沖突，而調(diào)適沖突的唯一可取之策是雙重報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，即針對(duì)金融監(jiān)管當(dāng)局的特殊信息要求另行制定報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，這也就構(gòu)成了應(yīng)從理論上考慮的第二個(gè)問題，即：

（二）信息使用者需要哪些信息，應(yīng)如何披露這些信息，即如何實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)目標(biāo)，信息披露的基本框架應(yīng)如何確定。對(duì)于一般目標(biāo)，銀行一般只需要提供通用的財(cái)務(wù)信息即可，即傳統(tǒng)的三大表及附表、附注，以充分反映銀行的清償能力、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、清償能力與經(jīng)營(yíng)成果的安全性（即流動(dòng)資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)成果的現(xiàn)金含量），同時(shí)為方便信息使用者根據(jù)各自需要調(diào)整通用財(cái)務(wù)信息，還需要披露綜合性或特定要素確認(rèn)與計(jì)量方面的會(huì)計(jì)政策。關(guān)于銀行會(huì)計(jì)的一般目標(biāo)問題，國(guó)內(nèi)外理論界已有較多的成果（筆者也曾作過一些粗淺的探討：《試論銀行業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的公允表達(dá)》，刊于《財(cái)經(jīng)論叢》），這里不作考察。至于特殊目標(biāo)信息的披露框架問題，尚待金融理論界和會(huì)計(jì)職業(yè)界的同仁深入研究，這也是本文擬討論的主要問題。

（三）如何保證披露信息的質(zhì)量，信息披露的框架結(jié)構(gòu)從理論上解決了信息本身的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題，而保證銀行披露的信息條例這些質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要建立相應(yīng)的信息質(zhì)量保證體系和質(zhì)量鑒證體系，以避免虛假信息誤導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)控制決策。

二、特殊目的報(bào)告體系的框架結(jié)構(gòu)

研究銀行特殊目的報(bào)告體系的框架結(jié)構(gòu)，可以從特殊目的的內(nèi)涵，即金融監(jiān)管當(dāng)局的信息需求為起點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)人民銀行法》規(guī)定：“中國(guó)人民銀行依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，維護(hù)金融業(yè)合法、穩(wěn)健地運(yùn)行①”，同時(shí)又進(jìn)一步明確了所謂“業(yè)務(wù)”主要是指“金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等②”。這些規(guī)定，大體上界定了金融監(jiān)管當(dāng)局的信息需求，亦即銀行特殊目的會(huì)計(jì)報(bào)告的目標(biāo)——披露銀行存款、貸款、結(jié)算、呆賬等業(yè)務(wù)活動(dòng)（經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）的合規(guī)性、穩(wěn)健性的信息。

銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合規(guī)性信息披露的基本框架，不同時(shí)期有著不同的內(nèi)涵。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的早期，我國(guó)貨幣政策的主要手段是直接信用限額，因此，如實(shí)地反映其信息規(guī)模的執(zhí)行情況，是專業(yè)銀行特殊目的會(huì)計(jì)報(bào)告的基本框架之一。隨著我國(guó)專業(yè)銀行逐步商業(yè)化和商業(yè)銀行自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制逐步確立，直接信用限額控制已經(jīng)成為，合規(guī)性信息的基本框架亦不再限于信貸規(guī)模執(zhí)行情況。關(guān)于當(dāng)前乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立以后，銀行合規(guī)性信息的基本披露框架問題，可從兩個(gè)層次上進(jìn)行。第一，即銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)遵循綜合性、法規(guī)的基本情況，具體而言，《商業(yè)銀行法》、《公司法》及各歷史時(shí)期貨幣政策③的主要要求對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其會(huì)計(jì)處理的規(guī)定，以及銀行對(duì)這些規(guī)定的遵循情況，構(gòu)成銀行經(jīng)營(yíng)合規(guī)性信息披露框架的第一個(gè)層次。第二，銀行遵循各具體業(yè)務(wù)的有關(guān)法律、法規(guī)的情況，如《貸款通則》、《貸款分類指導(dǎo)原則》、《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》、有關(guān)銀行間同業(yè)拆借的有關(guān)規(guī)定等等，構(gòu)成銀行經(jīng)營(yíng)合規(guī)性信息披露框架的第二層次。

關(guān)于穩(wěn)健性信息（即銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)狀況）的基本披露框架問題，應(yīng)該說是特殊目的會(huì)計(jì)報(bào)告的主要。由于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融體制，即將存、貸款，保險(xiǎn)，信托，證券等諸金融產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格分開，因此，有效地隔離了各種不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也使特定的金融風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)地集中于某一特定的金融產(chǎn)業(yè)。如銀行業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)（支付風(fēng)險(xiǎn)）和利率風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)信用風(fēng)險(xiǎn)也主要集中于銀行業(yè)。因此，按照流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)④等分別披露其風(fēng)險(xiǎn)狀況，是穩(wěn)健性信息披露的基本框架。

流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)披露的內(nèi)容至少應(yīng)包括：特定會(huì)計(jì)期間期末流動(dòng)資產(chǎn)占流動(dòng)負(fù)債的比例，銀行確認(rèn)流動(dòng)資產(chǎn)與流動(dòng)負(fù)債的會(huì)計(jì)政策，各種流動(dòng)資產(chǎn)變現(xiàn)能力的差異等，在可能的情況下，銀行還應(yīng)披露流動(dòng)資產(chǎn)的可變現(xiàn)凈值及其等。通過這些資料，金融監(jiān)管當(dāng)局可以綜合評(píng)價(jià)銀行的短期清償能力（支付能力），并據(jù)以進(jìn)行不同銀行間的比較。

信用風(fēng)險(xiǎn)披露的內(nèi)容至少應(yīng)包括：（l）各種貸款及類似資產(chǎn)的集中程度，包括對(duì)特定客戶、特定行業(yè)、特定地區(qū)（國(guó)家）、特定幣種的集中程度，監(jiān)管當(dāng)局可以依據(jù)這些資料分析和評(píng)價(jià)銀行的風(fēng)險(xiǎn)分散政策；（2）貸款的主要類別及各類貸款的絕對(duì)額與相對(duì)額，同時(shí)還應(yīng)披露銀行的貸款分類政策，如每類貸款主要質(zhì)量指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)，對(duì)貸款進(jìn)行分類的周期等，監(jiān)管當(dāng)局可以依據(jù)這些信息對(duì)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的一般水平⑤、變動(dòng)程度進(jìn)行分析，進(jìn)行從整體上評(píng)價(jià)銀行的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)水平。

利率風(fēng)險(xiǎn)披露的內(nèi)容至少應(yīng)包括：銀行的綜合資金成本（加權(quán)平均利率）和邊際資金成本（邊際利率），銀行資產(chǎn)的平均收益（貸款的加權(quán)平均利率）和邊際收益（貸款的邊際利率），盈利的安全邊際等指標(biāo)，及上述諸指標(biāo)測(cè)算依據(jù)、計(jì)算方法等。金融監(jiān)管當(dāng)局可以通過對(duì)上述指標(biāo)的分析，從總體上評(píng)價(jià)在利率變動(dòng)的情況下，銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)情況。

銀行在向金融監(jiān)管當(dāng)局披露上述會(huì)計(jì)信息的同時(shí)，還應(yīng)定期或應(yīng)監(jiān)管當(dāng)局要求提供有關(guān)合規(guī)性控制與風(fēng)險(xiǎn)控制的管理政策。具體包括：銀行確保各部門、各分行及其業(yè)務(wù)主管的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合有關(guān)法律、法規(guī)和政策的措施體系；銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)體系，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平的計(jì)量程度與計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，各部門、各分行風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核，風(fēng)險(xiǎn)控制措施體系等。通過了解這些信息，金融監(jiān)管當(dāng)局不僅可以評(píng)價(jià)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性與穩(wěn)健性，而且還可以了解、評(píng)價(jià)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合規(guī)性與穩(wěn)健性現(xiàn)狀的成因和變化趨勢(shì)，從而，可以更為有效地預(yù)警金融風(fēng)險(xiǎn)。三、特殊目的報(bào)告體系的質(zhì)量保證體系

特殊目的報(bào)告的披露框架，從上解決了信息的及信息本身的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然而，銀行報(bào)告的這些信息，能否客觀、真實(shí)地反映其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和穩(wěn)健性，對(duì)于監(jiān)管當(dāng)局的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警而言，是十分重要的。失真的信息不僅無(wú)益金融體系的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制，甚至可能導(dǎo)致金融監(jiān)管當(dāng)局風(fēng)險(xiǎn)控制決策的誤動(dòng)作，從而加劇金融風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立銀行特殊目的會(huì)計(jì)報(bào)告體系的質(zhì)量保證體系，也不容忽視。一般意義上，這種質(zhì)量保證體系主要包括銀行的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系與信息的外部鑒證體系。

篇(7)

關(guān)鍵詞:中央銀行;金融監(jiān)管;金融穩(wěn)定;貨幣政策

中圖分類號(hào):F830.31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1007-4392(2008)01-0054-03

一、中美中央銀行監(jiān)管職能比較分析

銀行監(jiān)管歷來(lái)是中央銀行最為重要的職能之一。除了瑞典和英格蘭等少數(shù)國(guó)家建立中央銀行的初衷是為政府赤字融資外，絕大部分國(guó)家都是在經(jīng)歷了一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融動(dòng)蕩之后，為了對(duì)銀行體系進(jìn)行監(jiān)管并承擔(dān)最后借款人的角色，從而保證金融體系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定而建立中央銀行的。然而，20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，在部分發(fā)達(dá)國(guó)家卻出現(xiàn)了銀行監(jiān)管職能與中央銀行分離的新現(xiàn)象。英國(guó)是其主要代表，1997年，英國(guó)工黨政府上臺(tái)后不久，將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來(lái)，與原有的9個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成立了獨(dú)立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)――金融服務(wù)管理局(FSA)，負(fù)責(zé)對(duì)各領(lǐng)域金融活動(dòng)的監(jiān)管。盡管在此之前，北歐各國(guó)和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能，但作為主要國(guó)際金融中心進(jìn)行的首次嘗試，英國(guó)的此項(xiàng)改革在國(guó)際上產(chǎn)生了極大影響。韓國(guó)、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國(guó)先后進(jìn)行了類似改革。目前，德國(guó)、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國(guó)，以及泰國(guó)和墨西哥等一些新興市場(chǎng)國(guó)家也正就這一問題進(jìn)行討論。將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離并成立專門的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，似乎正在成為一種“世界性潮流”。

我國(guó)也已經(jīng)順應(yīng)了這種潮流，設(shè)立了銀監(jiān)會(huì)，將中央銀行金融監(jiān)管職能剝離出來(lái)。我國(guó)中央銀行主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，過去直接監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)換為履行對(duì)金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職能。

而與此同時(shí)，美國(guó)不僅仍將銀行監(jiān)管職能保留在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)，而且1999年參眾兩院通過的《 金融現(xiàn)代化法》(GLBA)還賦予了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)力。由于美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)已通過金融控股公司使得銀行、保險(xiǎn)、證券行業(yè)高度混業(yè)，這實(shí)際上使得美聯(lián)儲(chǔ)成了能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的唯一一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管職能進(jìn)一步集中整合到美國(guó)的中央銀行中。

由此可以看出中美中央銀行監(jiān)管職能的最大不同在于中國(guó)中央銀行的監(jiān)管職能在減弱，而美國(guó)中央銀行的監(jiān)管職能卻在擴(kuò)大集中。

二、美國(guó)中央行監(jiān)管職能的優(yōu)勢(shì)

美國(guó)中央銀行的核心職責(zé)是防范和管理金融危機(jī)，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。制定貨幣政策和監(jiān)管銀行的雙重職能有助于中央銀行應(yīng)對(duì)金融穩(wěn)定所面臨的潛在威脅。

2007年1月5日美聯(lián)儲(chǔ)主席本?伯南克在美國(guó)社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)年會(huì)上發(fā)言指出，金融市場(chǎng)的穩(wěn)定面臨各種各樣難以預(yù)料的威脅，美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)對(duì)這些威脅的優(yōu)勢(shì)，極大程度上依賴于其通過銀行監(jiān)管者和央行雙重身份所獲得的信息、專業(yè)技能和職權(quán)。宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和監(jiān)管目標(biāo)是相互依賴的關(guān)系，由一家機(jī)構(gòu)承擔(dān)這兩項(xiàng)相互依賴的義務(wù)，要比由多個(gè)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)單獨(dú)的義務(wù)會(huì)更好。

首先，通過監(jiān)管可以加深對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)。美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能使該機(jī)構(gòu)獲取了大量涉及銀行系統(tǒng)的信息，例如，美聯(lián)儲(chǔ)的審查人員會(huì)就所審查組織的管理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理操作、運(yùn)作的抗風(fēng)險(xiǎn)能力等諸多方面進(jìn)行信息收集和分析。另外，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能為它在監(jiān)管范圍之外的金融機(jī)構(gòu)和更大范圍金融市場(chǎng)的發(fā)展開辟了窗口。美聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)當(dāng)?shù)氖莻銧畋O(jiān)管者的角色，這使得它可以獲取所有控股公司子公司、非銀行和銀行組織的信息。這些監(jiān)管職能，還使得美聯(lián)儲(chǔ)獲取同所監(jiān)管銀行組織有業(yè)務(wù)往來(lái)的金融公司的信息，例如，一些大型銀行向?qū)_基金和其它私人基金提供大量借款及各項(xiàng)服務(wù)。在確保銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的過程中，美聯(lián)儲(chǔ)工作人員向其它機(jī)構(gòu)的同事，學(xué)到了大量有關(guān)該行業(yè)的實(shí)際業(yè)務(wù)、投資策略和發(fā)展趨勢(shì)的知識(shí)。最后，許多大型銀行組織是包括衍生和證券資本市場(chǎng)在內(nèi)的金融市場(chǎng)的參與者，在監(jiān)控和分析這些銀行活動(dòng)的同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)也獲取了這些市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展現(xiàn)狀的寶貴信息。監(jiān)管職能所獲取的信息，連同在貨幣政策和支付業(yè)務(wù)操作過程中所獲得的知識(shí)，使美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展有充分的了解。

第二，在銀行監(jiān)管過程中獲得的大量信息，在執(zhí)行央行非監(jiān)管業(yè)務(wù)中練就的專業(yè)技能，使美聯(lián)儲(chǔ)受益匪淺。證據(jù)顯示，監(jiān)管信息在金融危機(jī)時(shí)可能對(duì)制定貨幣政策最有用，例如，美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)表明，在上個(gè)世紀(jì)90年代早期，這些信息有助于對(duì)銀行信貸能力的評(píng)估?？偟膩?lái)說，聯(lián)儲(chǔ)成員銀行間的業(yè)務(wù)和相互間的聯(lián)絡(luò)，包括眾多銀行家所提供的有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的各種信息，有助于貨幣政策的制定。聯(lián)儲(chǔ)銀行與其所在地區(qū)銀行間大量的互動(dòng)加強(qiáng)了上述的相互聯(lián)絡(luò)。

第三，美聯(lián)儲(chǔ)建立了廣泛的國(guó)際聯(lián)系，并憑借其監(jiān)管跨國(guó)銀行的職能，同外國(guó)中央銀行和外國(guó)監(jiān)管者密切合作。在過去的金融危機(jī)中，這些被證實(shí)是有用的，并隨著全球金融一體化的深入，在未來(lái)可能會(huì)更加重要。

第四，由于美聯(lián)儲(chǔ)在金融穩(wěn)定問題上所具有的獨(dú)特視角――這一視角基于其法定權(quán)力、歷史經(jīng)驗(yàn)與對(duì)金融和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間聯(lián)系的推崇，在防范金融危機(jī)的共同努力中，美國(guó)中央銀行的參與似乎尤為理想。通過加強(qiáng)同金融市場(chǎng)參與者和其它機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能使該機(jī)構(gòu)可以更為有效地意識(shí)到所要關(guān)注的焦點(diǎn)和潛在的問題。簡(jiǎn)而言之，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力既可以確保其在有關(guān)金融穩(wěn)定政策的討論中享有發(fā)言權(quán)，又可以增強(qiáng)其發(fā)言的質(zhì)量。

第五，監(jiān)管職能帶來(lái)的信息和專業(yè)技能使得美聯(lián)儲(chǔ)可以在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)高效率、低風(fēng)險(xiǎn)地向市場(chǎng)供應(yīng)急需的流動(dòng)資金，有效地化解或減輕危機(jī)的危害。9?11事件發(fā)生后，美聯(lián)儲(chǔ)采取的最重要的補(bǔ)救行動(dòng)是提供大量流動(dòng)資金，以確保金融體系和經(jīng)濟(jì)信用在需要時(shí)的存在。這些措施，就是得益于美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)重要機(jī)構(gòu)流動(dòng)資金管理、借貸定位、財(cái)務(wù)狀況以及他們對(duì)借款機(jī)構(gòu)抵押物估值能力的了解。

三、美國(guó)中央銀行監(jiān)管職能帶給我們的啟示

美國(guó)是世界上金融業(yè)最發(fā)達(dá)、金融市場(chǎng)最為健全的國(guó)家，就其監(jiān)管體制而論，雖然存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多、體系過于龐大、信息溝通時(shí)間過長(zhǎng)、監(jiān)管成本過高等問題，但作為金融監(jiān)管牽頭人的美國(guó)中央銀行的監(jiān)管職能對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定的作用還是非常明顯的，可以給我們帶來(lái)很有益的啟示。

(一) 中央銀行具備監(jiān)管職能對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定、更好地實(shí)施貨幣政策非常重要

我國(guó)剛剛把監(jiān)管職能從中央銀行分離出去，短時(shí)間內(nèi)收回是不現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全中央銀行與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之間穩(wěn)定的信息溝通機(jī)制和多邊緊急磋商機(jī)制。目前，中央銀行與上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工與協(xié)作還缺乏制度性建設(shè)，這既不利于金融監(jiān)管，也不利于貨幣政策的實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)在銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之上建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在該機(jī)構(gòu)與人民銀行之間建立起制度性的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)金融創(chuàng)新，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。

(二)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)并不意味著必須實(shí)行混業(yè)監(jiān)管

美國(guó)在1999年頒布GLBA法案之后，正式開始了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但就其金融監(jiān)管模式而論，目前美國(guó)采用的仍然是分業(yè)監(jiān)管。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)管效率的高低在很大程度上取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)通和監(jiān)管指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管程序以及監(jiān)管人員行為的規(guī)范化程度，而不一定需要一個(gè)全能的監(jiān)管者。當(dāng)前我國(guó)銀行、保險(xiǎn)與證券等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)逐步增強(qiáng)，綜合化經(jīng)營(yíng)的金融集團(tuán)(如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)等)已經(jīng)成立，集團(tuán)控股下的銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)，已經(jīng)造成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的“既定事實(shí)”。從外部環(huán)境來(lái)看，中國(guó)加入WTO后，外資金融機(jī)構(gòu)將大量涌入中國(guó)，它們?cè)诰硟?nèi)也會(huì)從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此從未來(lái)發(fā)展的角度看，我國(guó)金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨。在這種情況下，我國(guó)不一定要改變目前已經(jīng)形成的分業(yè)監(jiān)管模式，只需確立一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)(中央銀行為佳)，在各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)信息的溝通與行動(dòng)的協(xié)調(diào)同樣可收到很好的監(jiān)管效果。

(三)中美監(jiān)管原則的差別是中國(guó)金融業(yè)發(fā)展滯后的重要原因

如果比較一下中國(guó)和美國(guó)的監(jiān)管原則，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著本質(zhì)的差別:為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)采用了強(qiáng)化管制，嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動(dòng)自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)來(lái)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的監(jiān)管原則是盡量減少發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細(xì)化?？梢哉f，這一原則使得美國(guó)得以成為世界上金融活動(dòng)最為活躍而金融監(jiān)管又最為嚴(yán)格的國(guó)家。反觀中國(guó)，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重缺乏，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管原則和指導(dǎo)思想加以反思和調(diào)整，借以推動(dòng)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)金融監(jiān)管水平的提高。目前安全性與效益性應(yīng)是我國(guó)金融監(jiān)管立法的兩大價(jià)值目標(biāo)，兩大價(jià)值目標(biāo)之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，由于金融業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，且具有發(fā)生支付危機(jī)的連鎖效應(yīng)，因此安全性是前提。另一方面，金融監(jiān)管又要成為促進(jìn)金融創(chuàng)新，提高金融服務(wù)效率以及我國(guó)金融業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的根本保證。我國(guó)的金融監(jiān)管立法從總體來(lái)看，十分注重安全性，而對(duì)效益性有所忽視。我國(guó)應(yīng)結(jié)合監(jiān)管體制的調(diào)整，以安全性與效益性的統(tǒng)一為價(jià)值目標(biāo)，探索建立科學(xué)、合理、高效的金融監(jiān)管制度。

參考資料:

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