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篇(1)

一、體制制約了*、*的發(fā)展

城市化之前，*、*兩區(qū)已形成雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，但行政管理體制卻相對落后，嚴重制約了兩區(qū)乃至全市的社會和經(jīng)濟發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）管理層級過多

城市是市政建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展與人口都高度集中的區(qū)域，具有面積小、聚集性強的特點。世界各大城市基本上都實行一級政府管理的體制，由職能部門對轄區(qū)實行集中、垂直和統(tǒng)一管理。但城市化之前，*卻有三級政府：市政府、區(qū)政府、*、*兩區(qū)還下轄鎮(zhèn)政府，一級政府可以承擔(dān)的職責(zé)由兩級政府共同承擔(dān)，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現(xiàn)各層級之間職責(zé)不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財力被用于支撐區(qū)政府的運作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮(zhèn)政府的費用，致使行政成本長期居高不下。

區(qū)鎮(zhèn)兩級政府共存的體制，削弱了區(qū)域發(fā)展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結(jié)論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實力，還是城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，乃至對周邊地區(qū)的輻射能力等各方面，*都明顯占優(yōu)勢。然而，具體到鎮(zhèn)一級的發(fā)展，雖然**、*兩區(qū)各鎮(zhèn)更具有毗鄰香港的地理優(yōu)勢，而且，行政級別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優(yōu)勢，取得較大的發(fā)展之外，其余許多鎮(zhèn)與東莞的鎮(zhèn)相比，可謂相形見絀。其中的一個重要原因是*實行市區(qū)鎮(zhèn)三級政府架構(gòu)，而東莞實行的是市鎮(zhèn)兩級政府體制。

（二）鎮(zhèn)政府的行政體制不適應(yīng)城市管理的需要

*和*兩區(qū)無論在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口規(guī)模，都呈現(xiàn)出較高的城市化特點，而屬于農(nóng)村行政架構(gòu)的鎮(zhèn)政府體制卻遠遠落后于管理的需要，形成了體制。

雖然鎮(zhèn)政府設(shè)立了許多與上級政府對應(yīng)的機構(gòu)，但不少機構(gòu)往往只有一名工作人員，干部身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍，或者是一個機構(gòu)多個牌子、多種功能。鎮(zhèn)級行政體制機構(gòu)不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力都非常有限。

與此同時，*、*的戶籍人口僅占總?cè)丝诘?.6%，根據(jù)戶籍人口配備行政編制根本無法承擔(dān)繁重的管理任務(wù)。為了擺脫這種被動局面，各鎮(zhèn)政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質(zhì)不高、責(zé)任感不強、短期行為嚴重等問題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會承擔(dān)社區(qū)社會管理的責(zé)任

*、*兩區(qū)的村民委員會承擔(dān)著本村范圍內(nèi)的綜合管理責(zé)任。在以農(nóng)業(yè)為主的時期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經(jīng)濟高度發(fā)達，城市化、工業(yè)化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。

村委會成為新的管理層級。經(jīng)濟比較發(fā)達的村，為了保平安，供養(yǎng)了一個龐大的治安隊，為了保持環(huán)境衛(wèi)生，維持了一個龐大的保潔隊伍，為了保證日常工作的開展，有一個龐大的干部和工作人員隊伍，有些村的公共管理開支每年高達上千萬元。村委會的管轄范圍過大，權(quán)力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個層次，成為“三級政府，四級管理”，其副作用顯而易見。

村委會的管理權(quán)責(zé)不清，依法無據(jù)，容易出現(xiàn)無序管理現(xiàn)象。*、*兩區(qū)的村級經(jīng)濟都比較發(fā)達，許多村已發(fā)展成為初具現(xiàn)代化規(guī)模的城區(qū)。但是，區(qū)鎮(zhèn)政府對村級管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態(tài)度，讓村委會承擔(dān)起本村范圍內(nèi)的管理責(zé)任。村委會是村民自治組織，其法定職能是負責(zé)管理村民內(nèi)部的事務(wù)，在沒有法律依據(jù)的情況下，被賦予全面管理轄區(qū)的職能，加上沒有清晰的權(quán)責(zé)界定，以及村干部的素質(zhì)良莠不齊，容易出現(xiàn)無序管理等現(xiàn)象。

村委會管理形成隱性的社會成本。村委會在本村范圍內(nèi)擁有全面管理權(quán)力的同時，也承擔(dān)了龐大的管理費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，只能從農(nóng)民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費，形成一種隱性成本。社會的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因為無序和不公開而增加。

村委會行使超經(jīng)濟強制的措施，不利于集體經(jīng)濟的規(guī)范發(fā)展。村委會實行的是行政管理與企業(yè)經(jīng)營合一的體制，村委會往往通過鄉(xiāng)規(guī)民約，把社會管理的目標與經(jīng)濟利益目標捆綁在一起。譬如，鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，有違反計劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經(jīng)濟的手段強化社會管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范化管理。

發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)與落后的上層建筑不斷發(fā)生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個*發(fā)展的瓶頸。同時，*的發(fā)展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發(fā)的土地又幾乎都是*、*的農(nóng)村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進城市化。

二、城市化后的新情況和新問題

經(jīng)過一年多的努力，*、*兩區(qū)的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，理論上，*已成功減少了一級政府，變市區(qū)鎮(zhèn)三級政府為市區(qū)兩級政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎(chǔ)。

二是在撤銷村委會成立社區(qū)居委會，有利于社區(qū)的規(guī)范管理。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織，具有明顯的“村民特點”，無論是選舉人、被選舉人還是服務(wù)對象都非村民莫屬。而社區(qū)居委會作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區(qū)特點”，其選舉人、被選舉人和服務(wù)對象都是轄區(qū)居民。*、*兩區(qū)的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區(qū)居委會的體制更有利于擴大基層民主，更符合兩區(qū)的實際。

三是將集體土地轉(zhuǎn)為國家所有，增強了全市經(jīng)濟發(fā)展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷村委會改為居委會，以及經(jīng)濟補償?shù)绒k法，*將*、*兩區(qū)的土地從農(nóng)村集體所有全面轉(zhuǎn)為國家所有，增強了政府調(diào)控經(jīng)濟和管理城市的力度。

實踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮(zhèn)一街道”，“一村一社區(qū)”的模式進行，所以，牌子換了，管理體制和運行機制還沒有發(fā)生質(zhì)的變化。隨著時間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現(xiàn)。

（一）城市管理力度下降

鎮(zhèn)政府根據(jù)鎮(zhèn)人大通過的本級行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鎮(zhèn)政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮(zhèn)委的牌子改成街道黨工委，把鎮(zhèn)政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構(gòu)承接原來鎮(zhèn)政府的管理責(zé)任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮(zhèn)政府一級的管理提升到區(qū)政府一級的管理，加強了市政府對*、*兩區(qū)的管理力度。但實際上，在城市化之初，在鎮(zhèn)政府退出歷史舞臺之后，區(qū)政府的管理并沒有完全到位，真正承擔(dān)起管理責(zé)任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區(qū)政府的派出機關(guān)，負責(zé)直接處理城市的公民事務(wù)。根據(jù)《城市街道辦事處組織法》，設(shè)立街道辦事處的目的是加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系。街道辦事處的任務(wù)是：（1）辦理市、市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導(dǎo)居民委員會的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠遠不如鎮(zhèn)政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區(qū)的綜合管理力度不但沒有得到相應(yīng)的加強，反而被削弱了。如果說，原來的鎮(zhèn)級政府的行政體制不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮(zhèn)政府的管理職責(zé)，可以說是“小馬拉大車”。

（二）社區(qū)居委會難堪重任

*、*兩區(qū)管理的重點和難點都在社區(qū)，但是，與兩區(qū)的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區(qū)普遍面積大、人口多，部分經(jīng)濟發(fā)達的社區(qū)，其經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模不亞于內(nèi)地的一個縣城。

社區(qū)居委會作為群眾性自治組織，既沒有執(zhí)法的職能，又沒有行政處罰權(quán)，無法對龐大的社區(qū)實施有效的管理和服務(wù)。

（三）新的社區(qū)投入機制尚未形成

在城市化之前，村委會負責(zé)對轄區(qū)進行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導(dǎo)下，為了營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，促進經(jīng)濟的發(fā)展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區(qū)的管理。城市化之后，關(guān)于股份公司如何分攤轄區(qū)管理費用問題，相關(guān)各方存在較大分歧，絕大多數(shù)股份公司不愿再像過去那樣承擔(dān)過重的管理責(zé)任和費用。這樣，舊的投入機制面臨了嚴峻的挑戰(zhàn)，新的投入機制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區(qū)將會面臨無米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區(qū)

*的城市化有三年過渡期。在過渡期內(nèi)，城市化后新成立的社區(qū)居委會仍參照村委會的辦法進行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會成員都全部由原村民組成。

過去，考慮到區(qū)域總體發(fā)展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會管理。城市化之后，新的居委會只愿意承擔(dān)原村民聚居地的管理責(zé)任和費用，其他居民的居住區(qū)將會相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區(qū)。

街道和社區(qū)是城市管理的最基層的兩個環(huán)節(jié)，上述問題的存在，影響到*、*兩區(qū)綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動城市化向縱深發(fā)展

城市化涉及到方方面面，在從農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應(yīng)通過進一步推動城市化的進程，通過深化改革解決改革中出現(xiàn)的新情況和新問題。

（一）調(diào)整區(qū)政府的工作思路

改革開放以來，*、*都以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并取得了令人矚目的成績。在經(jīng)濟發(fā)展已到了相對飽和狀態(tài)的今天，當很多社會問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時候，兩區(qū)政府應(yīng)與時俱進，工作重心應(yīng)由發(fā)展經(jīng)濟向管理社會轉(zhuǎn)變，把工作的著重點轉(zhuǎn)到城市管理和社會管理上來，把主要精力和資源放在治安、環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理、民生，以及其他與市民利益關(guān)系密切的事務(wù)上來，以管理促發(fā)展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區(qū)建設(shè)時指出的那樣：“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視社區(qū)工作，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)要把社區(qū)工作當作自己的主要工作之一?！?/p>

（二）進一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問題已經(jīng)從人民不斷增長的物質(zhì)需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為已經(jīng)相對富裕的物質(zhì)生活與相對落后的文化生活、社會管理和公共服務(wù)之間的矛盾。如果說，過去鎮(zhèn)政府把主要精力放在抓經(jīng)濟建設(shè)是恰當?shù)脑挘敲?，在“撤?zhèn)設(shè)街”之后，街道辦事處應(yīng)徹底退出具體的經(jīng)濟活動，也不再負責(zé)城市建設(shè)，應(yīng)把公眾事務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)作為自己的基本要務(wù)。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務(wù)，管理好社區(qū)，把社區(qū)建成和諧社區(qū)，才能真正做到“固本強基”，黨的執(zhí)政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當調(diào)整街道辦事處的規(guī)模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔(dān)的管理責(zé)任不對稱問題，有必要適當調(diào)整街道辦事處的規(guī)模?！稄V東省設(shè)立街道辦事處標準》對設(shè)立街道辦事處提出了人口、城區(qū)面積和財政收入三個指標，其中，最高的指標分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財政收入。按照這一標準，*、*兩區(qū)每一個街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區(qū)面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達246億元，稅收總額21.17億元，無論是經(jīng)濟總量還是人口規(guī)模都相當于內(nèi)地的大城市。以一個街道辦事處的架構(gòu)管理這樣的經(jīng)濟和人口規(guī)模的區(qū)域，顯然不堪重負?？梢?，適當調(diào)整*、*兩區(qū)的街道辦事處的規(guī)模已迫在眉睫?？梢钥紤]，以20-30萬常住人口作為*、*調(diào)整劃分街道辦事處的標準。

（四）嚴格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當劃小，有利于細化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉(zhuǎn)變職能，只是簡單劃小規(guī)模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應(yīng)以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經(jīng)常要開展各種突擊性、運動式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數(shù)只有325人，但干部、職工人數(shù)達2611人，20*年僅行政開支和社會管理成本就高達29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個街道仍可分得管理費用約1億元，而特區(qū)內(nèi)街道辦事處的年費用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當增加行政管理人員編制的同時，如果注意對其他財政供養(yǎng)的機構(gòu)和人員總量嚴加控制，并真正做到精打細算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區(qū)建設(shè)和管理。

（五）把股份公司從社區(qū)居委會剝離出來

由于歷史的原因，*、*兩區(qū)的社區(qū)居委會基本上是與集體股份公司實行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業(yè)辦社會和社會辦企業(yè)，帶來了不少弊端：一是居委會領(lǐng)導(dǎo)與股份公司領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財物等各方面都與社區(qū)居委會交織在一起，企業(yè)承擔(dān)了大量的社會管理事務(wù)的開支，無法實行規(guī)范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會選舉，通過控制居委會掌控股份公司的資產(chǎn)，給居委會的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區(qū)太石村罷免村委會主任事件的本質(zhì)，就是個別人為了一己私利把經(jīng)濟問題政治化。如果把股份公司從社區(qū)居委會中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經(jīng)濟利益沖突的土壤，從根本上避免經(jīng)濟利益之爭演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區(qū)居委會行政化問題

根據(jù)《城市居民委員會組織法》，居民委員會是群眾性自治組織，其職責(zé)包括：辦理有關(guān)居民的公共福利事項；向當?shù)厝嗣裎瘑T會或者它的派出機關(guān)反映居民的意見和要求；動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律；領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作；調(diào)解居民間的糾紛。但實際上，社區(qū)居委會承擔(dān)的社會公共管理事務(wù)越來越多。民政部《關(guān)于社區(qū)建設(shè)情況的報告》指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，社區(qū)承擔(dān)著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計劃生育等100多項管理和服務(wù)工作，社區(qū)已成為城市社會建設(shè)和管理的重要組成部分?！毕鄬τ诟骷壵o社區(qū)居委會委派的任務(wù)而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務(wù)，在各級、各部門的工作紛紛進社區(qū)的形勢下，社區(qū)居委會往往只能犧牲后者而保證前者，社區(qū)居委會行政化已嚴重到足以改變其群眾性自治組織性質(zhì)的程度?？梢哉f，當前社區(qū)居委會最大的問題就是行政化問題。把社區(qū)居委會變成一個管理的層級，顯然不是我們的初衷，因此，應(yīng)該把龐雜的社會公共管理事務(wù)從社區(qū)居委會的日常工作中剝離出來，還居委會群眾自治組織的本來面目。

（七）成立社區(qū)工作站

從社區(qū)居委會剝離出來的政務(wù)類工作要有一個承接的載體，一個比較可行的辦法是成立社區(qū)工作站。目前，各地的社區(qū)工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區(qū)工作站是社區(qū)居委會的工作機構(gòu)，兩者是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區(qū)專干，并與社區(qū)居委會成員一起辦公；三是條屬模式，社區(qū)工作站是各政府職能部門在社區(qū)分別設(shè)立的辦事機構(gòu)；四是分設(shè)模式，社區(qū)工作站完全獨立于社區(qū)居委會，兩者是并行的組織，分別擔(dān)負不同職能。四種模式各有特點，也各有優(yōu)劣。在決策時，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據(jù)實際情況，在各種有缺陷的方案中進行抉擇。如果僅僅從運作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區(qū)居委會行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會的政務(wù)類事務(wù)。比較而言，條屬模式容易形成多頭進社區(qū)之后的分割局面，不利于整合資源。分設(shè)模式的概念是由政府在社區(qū)設(shè)立工作點承辦政府在社區(qū)的工作任務(wù)，權(quán)責(zé)分明，既能徹底解決社區(qū)居委會行政化，增強其自治的功能，又能最大限度地整合社區(qū)資源，加強政府在社區(qū)的工作力度，可以說是一個較為理想的模式。

（八）合理劃分社區(qū)

《城市居民委員會組織法》明確規(guī)定，居民委員會一般以100-700戶居民為范圍。據(jù)統(tǒng)計，截至20*年底，全國共有社區(qū)居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個社區(qū)的人口達到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區(qū)更高達約20萬人。考慮到*人口結(jié)構(gòu)的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個居民委員會的規(guī)模約12000人）的標準重新劃分社區(qū)居委會。

（九）嚴格控制社區(qū)管理成本

社區(qū)細分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個方面著手控制管理成本：

1、把社區(qū)居委會還原為群眾自治組織后，居委會委員的崗位不再作為一個工薪職位，只拿少量的補助，不領(lǐng)取工資，居委會的運作成本自然會大幅下降。

2、一個社區(qū)工作站服務(wù)若干個社區(qū)，以較小的社區(qū)居委會規(guī)模達到細化管理的目的，以一個社區(qū)工作站服務(wù)若干個社區(qū)居委會的體制，謀求最大限度地整合社區(qū)資源，從而達到控制管理成本的目的。

3、在增設(shè)社區(qū)居委會時，充分利用原有的組織和架構(gòu)。譬如，在增設(shè)社區(qū)居委會時，盡量與原有的物業(yè)小區(qū)相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵業(yè)主委員會成員通過選舉兼任社區(qū)居委會成員。由于這些社區(qū)擁有一定的資源優(yōu)勢，所以，只要給予其適當?shù)难a助就能夠維持一個新的社區(qū)居委會的運作，從而達到以最小投入實現(xiàn)最大效益的目的。

4、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理也要厲行節(jié)約。*、*兩區(qū)的社區(qū)比特區(qū)內(nèi)的社區(qū)要復(fù)雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實。但是，不可否認，兩區(qū)的社區(qū)在開展工作的過程中，也有不少可節(jié)約的空間。據(jù)調(diào)查，特區(qū)內(nèi)的社區(qū)，一年的經(jīng)費平均是51.7萬元，而*區(qū)的城市化社區(qū)的費用卻高達481萬元！如果現(xiàn)有的經(jīng)費一半用于社區(qū)居委會，一半用于社區(qū)工作站，再將現(xiàn)有的社區(qū)一分為二，那么，每個社區(qū)每年仍有120萬元經(jīng)費，仍遠高于特區(qū)內(nèi)的水平。此外，通過開展社區(qū)居民互助和公益性勞動等方式，也能大大減少社區(qū)開支。

（十）擴大基層民主

*、*兩區(qū)的人口結(jié)構(gòu)與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴重倒掛，達到約1：10左右的水平。在社區(qū)居委會的選舉中，占人口絕大多數(shù)的非戶籍人口被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。為進一步推進基層民主建設(shè)，同時，也為了提高這個龐大群體對社區(qū)的認同，應(yīng)有計劃、有步驟地讓他們參與社區(qū)選舉。衡量的標準應(yīng)該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當?shù)睾戏ň幼〉臅r間（以辦理暫住證的時間為準）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩(wěn)定的社區(qū)經(jīng)費投入機制

據(jù)調(diào)查，*區(qū)每年投入社區(qū)的經(jīng)費達6.6億元，其中，區(qū)財政投入占5%，街道投入占5%，社區(qū)居委會自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續(xù)承擔(dān)這一部分費用成為一個很大的問題。因此，應(yīng)未雨綢繆，盡快建立和健全兩區(qū)的社區(qū)經(jīng)費投入機制。

1、區(qū)政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的費用納入?yún)^(qū)財政預(yù)算，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的主要來源。區(qū)政府的投入是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理最重要、最有保障，也是最合理的經(jīng)費投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財力的一部分直接撥付到社區(qū)，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的重要部分。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，代表區(qū)政府具體負責(zé)組織和開展社區(qū)建設(shè)與管理。因此，街道辦事處應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為己任，把資源盡量向社區(qū)傾斜。

3、各社區(qū)的股份公司應(yīng)在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中貢獻自己的力量。條件較好的股份公司應(yīng)一次性劃撥足夠的物業(yè)，條件較差的股份公司也應(yīng)有一個計劃和時間表，提供用于社區(qū)管理和服務(wù)的物業(yè)。

4、各社區(qū)應(yīng)通過廣泛開展社區(qū)服務(wù)，籌集部分資金。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人與社區(qū)的關(guān)系將越來越密切，對社區(qū)服務(wù)的要求也會越來越高，社區(qū)服務(wù)有非常廣泛的發(fā)展空間。社區(qū)居委會可以適當開展一些可收費的項目，作為社區(qū)經(jīng)費的補充來源。

篇(2)

【關(guān)鍵詞】城市化；消防安全；管理

1.我國城市化進程中消防安全管理存在的問題

1.1城市消防基礎(chǔ)設(shè)施不完善

在我國的城市化進程中，城市的消防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在著很多不合理的地方。比如在市區(qū)消防車通道或者建筑防火區(qū)亂搭亂建。一些城市的消防設(shè)施布局隨著城市化的發(fā)展而逐漸不適應(yīng)其規(guī)劃布局。尤其是倉庫、碼頭等人員聚集的地方放置危險物品。在城市化進程中，消防站的基礎(chǔ)設(shè)施不能達到規(guī)定要求，由此導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生時不能及時到達現(xiàn)場進行救災(zāi)。另外，城市消防供水管道比較小，沒有足夠的水壓，不能很好的滿足消防滅火需求。市政消防栓少，間距大，有的管道因為破舊而影響消防供水。

1.2城市消防監(jiān)管力度不夠

在消防執(zhí)法監(jiān)督中，具有很強地方性的消防工作會受到一些人為因素的影響，導(dǎo)致對不同的執(zhí)法對象所運用的執(zhí)法標準也不同。消防技術(shù)規(guī)范以及相關(guān)的法律法規(guī)要求消防部門嚴格監(jiān)督，而在實際工作中有可能存在執(zhí)法不嚴的問題，不能落實依法執(zhí)法的工作理念。一些地方的消防部門的執(zhí)法比較隨意，只靠經(jīng)驗而不按照法律法規(guī)辦事；還有一些地方并沒有按照執(zhí)法程序執(zhí)法，以至于出現(xiàn)以罰代改的情況。有的消防部門的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在違法違規(guī)行為，這也嚴重的影響了消防監(jiān)管部門的形象。

1.3消防通信技術(shù)不發(fā)達

一些地方，特別是中小城市的通訊技術(shù)不高，火警電話線路少，出現(xiàn)火災(zāi)時要電話周轉(zhuǎn)，不利于及時撲救火災(zāi)。一些中小城市還采用人工接警，效率不高，接警、出警時間較長。由于城市接警調(diào)度的程序比較多，時間長，這樣一來就容易影響消防救火時機。城市消防單位和一些重點消防保護單位之間缺少火警調(diào)度專線，比如與城市交通部門、醫(yī)院、供電局等等之間沒有接通專線，這阻礙了快速的接警以及消防車的出動。與此同時，消防使用的無線通信技術(shù)不完善，無線通信設(shè)備的發(fā)射功率不高，缺少大范圍的覆蓋能力使其沒有很強的抗干擾能力。當火災(zāi)發(fā)生時，消防中隊在現(xiàn)場使用無線設(shè)備通話因質(zhì)量問題給現(xiàn)場指揮帶來了困難，導(dǎo)致救災(zāi)滅火時無法順利開展救援工作。

2.城市化進程中消防安全管理對策

2.1加強城市消防基礎(chǔ)設(shè)施的改造

當前，我國在城市化進程中的消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度不高，尤其在不發(fā)達的中小城市表現(xiàn)得更明顯。因此，城市在進行規(guī)劃建設(shè)時需要吸收借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，嚴格審核監(jiān)督消防設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)，按照消防建設(shè)管理規(guī)定布局城市公共消防設(shè)施。政府要加大消防設(shè)施建設(shè)投資力度，使消防設(shè)施建設(shè)能夠跟上城市化發(fā)展速度，從根本上遏制消防基礎(chǔ)設(shè)施落后帶來的火災(zāi)隱患，將城市消防救災(zāi)能力進一步提高。各個城市需要根據(jù)自身的實際情況，在改造城市消防基礎(chǔ)設(shè)施的同時，提升建筑的防火等級。有計劃、有步驟的改建不符合城市消防建設(shè)規(guī)范的建筑場所，加強對火災(zāi)隱患危險區(qū)域的消防管理。另外，改造好城市消防用水設(shè)施，保證消防通道的暢通。

2.2加強城市消防監(jiān)管工作

消防監(jiān)督部門需要加強自身隊伍的政治思想工作建設(shè)，通過政治思想工作提高消防隊伍的管理水平。具體來說，消防管理部門要經(jīng)常有針對性的開展思想政治工作學(xué)習(xí)會議，貫徹落實黨和政府對消防工作的政策方針，強化消防隊伍法制觀念。消防部門必須切實樹立為民服務(wù)的思想，在消防管理工作中履行為民服務(wù)的理念。并且，消防部門的領(lǐng)導(dǎo)還應(yīng)該掌握好消防監(jiān)管人員的思想動態(tài)，及時針對存在的問題開展政治教育，讓政治思想教育服務(wù)好消防監(jiān)管工作，加強消防隊伍的職業(yè)素養(yǎng)。消防監(jiān)管部門要完善監(jiān)管制度，建立消防監(jiān)督警務(wù)公開制度，利用有效的制度監(jiān)督消防隊伍，在消防監(jiān)督工作中建立量化考評機制，將其納入消防監(jiān)管以及執(zhí)法工作中，對于消防監(jiān)管人員的檢查執(zhí)法進行具體的量化考評。在消防監(jiān)督管理工作中，消防部門需要整治紀律作風(fēng)，嚴格要求消防監(jiān)管人員的工作態(tài)度，對于思想作風(fēng)有問題的監(jiān)管人員要加強教育，或者在必要時進行處分。如果工作出現(xiàn)了問題，就需要對癥下藥，不但要及時處理，還必須對責(zé)任人給予一定的處理。而對工作中表現(xiàn)出色的人員要給予獎勵，以此樹立積極的工作氛圍。

2.3利用科技手段提高消防工作效率

當前，隨著社會科技的不斷進步，將高科技手段運用于消防救災(zāi)工作中具有重要的意義。以科技強警是當前城市化進程中提高消防救災(zāi)工作效率的保障。消防部門利用科學(xué)技術(shù)來提高工作效率，通過數(shù)字化的計算機管理系統(tǒng)對消防救災(zāi)工作實施監(jiān)督指揮，并提出科學(xué)的預(yù)測和解決方案。將高科技運用于小安全監(jiān)督工作，引進新技術(shù)、新設(shè)備，提高火災(zāi)預(yù)防工作能力。但是，消防部門必須根據(jù)自身的實際情況而定，切不可以此來追求檔次，造成新的浪費。

【參考文獻】

篇(3)

一、加大城市管理力度，進一步提高城市管理水平

20*年，我們以城市環(huán)境綜合整治為總抓手，加大了城市管理力度。一是為進一步推進相對集中行政處罰權(quán)，成立了城市管理行政執(zhí)法局，將城管綜合執(zhí)法大隊更名為城管行政執(zhí)法大隊，并壯大了執(zhí)法隊伍，添配了執(zhí)法裝備，使城市管理綜合執(zhí)法水平得到加強。為規(guī)范執(zhí)法行為，又制定了嚴格的考核辦法，逐街逐路，定員定崗定責(zé)，嚴格獎懲兌現(xiàn)，使執(zhí)法隊員的責(zé)任心加強，嚴重影響城市市容市貌的城市頑疾得到規(guī)范和遏制，城市秩序明顯好轉(zhuǎn)。二是按照“建養(yǎng)分離，事權(quán)分離”的原則，對園林處、環(huán)衛(wèi)處進行了作業(yè)方式改革，將環(huán)衛(wèi)道路保潔、園林養(yǎng)護管理任務(wù)推向市場，實行公開招投標，推動市政公用設(shè)施管理向企業(yè)化管理、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化運做的模式轉(zhuǎn)變。環(huán)衛(wèi)處對*以來老城區(qū)以外新增城市道路共計50萬平方米的道路保潔進行了分段招標。園林處對老城區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)起步區(qū)段*萬平方米的綠化管理進行了公開招標。通過市場化運作，精簡了機構(gòu)，提高了效率，激發(fā)了工作人員的責(zé)任意識和危機感，提高了道路保潔質(zhì)量和園林養(yǎng)護管理水平。

二、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，增強城市的載體功能

*區(qū)加大了對城市建設(shè)資金的投入力度，城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力有明顯的提高。今年，我們主要投資建設(shè)了以下工程：一是城市道路建設(shè)工程。（1）*路翻新工程。由*設(shè)計院設(shè)計，全長2300米，寬9米，共拆除原涵洞2300米，工程總投資2500萬元。目前，暗渠翻新工程已完工。路面造面工程春節(jié)后馬上進行。（2）*路整體改造工程。由*城建設(shè)計院根據(jù)清華大學(xué)對*路及**路兩側(cè)整體改造的總體規(guī)劃進行設(shè)計。道路工程全長*米，主路寬*米，雙向八車道，兩側(cè)人行道各寬5.5米，全用花崗巖鋪設(shè)，兩側(cè)路燈采用國內(nèi)先進的燈光設(shè)施，所有管線全部入地，工程總投資*萬元。目前，工程已基本完工。二是園林綠化工程。（1）*廣場及*綠化帶工程。*廣場及南北延伸綠化帶總面積*萬平方米，總投資*萬元，由*園林設(shè)計院設(shè)計。目前，已完成廣場綠化和綠化帶建設(shè)，廣場硬化、鋪裝及廣場、綠地內(nèi)的景觀、管理房基本完工。主體雕塑、草坪燈、噴泉正在抓緊設(shè)計、施工。（2）南、北工業(yè)區(qū)綠化工程。*區(qū)綠化是今年綠化工程的重點。對*區(qū)的*路進行了高標準綠化，栽植各類喬灌木*萬株，綠化面積達*萬平方米，完成投資*萬元。同時，對起步區(qū)出現(xiàn)的殘樹斷壟，缺土少苗部分，進行回填、補植常綠樹、撒播草種，進一步鞏固了綠化效果。三是基礎(chǔ)設(shè)施配套工程。（1）熱電廠及供熱工程。熱電廠由*投資建設(shè)，總投資*元人民幣，年發(fā)電*度，提供*萬平方米的供暖熱源。目前，已完成土建投資*萬元，其中主廠房投資*萬元?；囬g、加壓泵站、水塔、煙囪、破碎車間和干煤棚主體工程已完工。供熱工程由*設(shè)計院設(shè)計，工程項目設(shè)計供熱能力為*萬平方米，總投資*萬元，需敷設(shè)主管道*公里，建設(shè)*個分配站。目前，主管線已全部敷設(shè)完畢，占地*畝的首站建設(shè)主體工程已完成，二級管線改造基本結(jié)束；*分配站，已完成*個，各分配站鍋爐房已經(jīng)確定，居民室內(nèi)設(shè)施改造正在進行之中。（2）天然氣管網(wǎng)工程。天然氣工程是市政府的重點工程，由市政府統(tǒng)一投資，*區(qū)負責(zé)規(guī)劃、設(shè)計、施工建設(shè)，并協(xié)調(diào)地上附著物補償及拆遷工作。我區(qū)段工程總投資*萬元，需敷設(shè)主管道*公里，需挖掘回填土石方*萬立方米，現(xiàn)已基本完成。四是工業(yè)、生活污水管網(wǎng)敷設(shè)工程。（1*工業(yè)區(qū)一期污水管網(wǎng)和兩次穿越*工程。將南區(qū)的污水經(jīng)自來水廠和東關(guān)兩次穿河底送到工商分局門前，沿*河綠化帶直穿*小山和*高速至*總排污管網(wǎng)，目前，工程已完工。（2）*發(fā)展區(qū)排污工程。該工程自*向北至*廠北側(cè)，向東穿高壓走廊綠化帶，再過*路，接入*區(qū)總排污管，該工程已完工。（3）*河城區(qū)段河床污水截流工程。該工程從*河到*街東端敷設(shè)一條長*米，直徑為500—800cm的水泥管，將5處長期向內(nèi)夾河排放生活污水的排污口全部接入主管道送到總排污管網(wǎng)，徹底結(jié)束老城區(qū)雨污混流、污水排放至*河的歷史。該工程已經(jīng)施工完畢。（4）全長3500米的南區(qū)污水二期工程。該工程經(jīng)*區(qū)沿*路到*河?xùn)|岸沿河向北至*以北段，已開工建設(shè)。

三、加快舊城改造及房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)步伐，切實改善居民的居住條件

在給廣大居民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境及便利的出行條件的同時，為徹底改善居民的居住條件，*年，我區(qū)主要做了以下幾方面的工作：一是*村整體改造工程。我們在*年將芝陽村整體拆遷的基礎(chǔ)上，進行了整體改造。重點建設(shè)了*萬平方米的回遷房，用于安置*村回遷戶*和連城路改造涉及的回遷戶*戶。目前，*萬平方米回遷房已基本完工。二是吸引外資，進行房地產(chǎn)開發(fā)，高標準建設(shè)配套設(shè)施齊全，功能完善的住宅小區(qū)。*年，我區(qū)主要是進行了*小區(qū)等開發(fā)建設(shè)，總開發(fā)面積*萬平方米，總投資*萬元。通過舊城改造和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，城市住宅檔次都有了較大提高，城市居民住宅條件得到大大改善。

四、積極加強小城鎮(zhèn)建設(shè)。

篇(4)

【關(guān)鍵詞】城市化；流動人口管理；問題；對策措施。

隨著我國城市化的快速發(fā)展，人口流動將變得越來越頻繁，加強對流動人口的管理和服務(wù)是促進社會管理的重要保障。人口管理是社會管理的基礎(chǔ)，各級黨委政府并加強社會管理問題的研究，并將流動人口的管理作為常態(tài)化的日常重要議程。

1 前流動人口的基本現(xiàn)狀和特征。

工業(yè)化和城市化進程必然帶來人口的頻繁流動，而社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定程度肯定存在人口流動增加。我國目前正處于經(jīng)濟迅速發(fā)展階段，經(jīng)濟運行中的市場配置必然要求不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間的生產(chǎn)要素的流動。

改革開放以來，城市化進程不斷向前推進，流動人口發(fā)生了許多新變化：

1.1 流動人口總量劇增，絕對比例增加。

經(jīng)濟社會的告訴發(fā)展必然會導(dǎo)致人口的頻繁流動，是社會化和城市化的必然產(chǎn)物。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，全國31 個省、直轄市、自治區(qū)2010 年居民居住地和戶口登記地半年以上不一樣的人口高達2億6000 多萬人，相比2000 年的全國人口普查數(shù)據(jù)增加了80%。并且全國人口中流動人口比例正在高速增加，2010 年占到了近20%。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外來人口大大超過了本地常住人口，如廣東省深圳市流動人口高達80%多；二、以青年為主，流向趨于廣泛。隨著城市化進程的高速發(fā)展，我國流動人口分布已形成了以東部沿海地區(qū)重心，內(nèi)陸較發(fā)達城市為中軸，西部中心城市為聚集點的格局，并且流動人口以80 后、90后青壯年為主；三、流動頻率增強，管理難度加大。由于我國人口隨著信息化、工業(yè)化、城市化發(fā)展遍及每一個角落。勞動著在選擇工作地點時會綜合考慮工資福利、工作環(huán)境、時間、交通等，以及對家人的照顧方面等因素，導(dǎo)致人口流動頻率明顯加快，監(jiān)管難度越來越大。四、教育素質(zhì)偏低，責(zé)任意識薄弱。雖然我國隨著九年義務(wù)教育開展和人們對教育的重視，流動人口的受教育水平和年限不斷提高，但高中文化和初中文化仍是流動人員的主體素質(zhì)。教育素質(zhì)偏低使得他們只能從事那些重體力、低收入，甚至高危險、低保障的活。加之缺乏親和力、認同感，社會責(zé)任意識淡??；五、刑事涉案面廣。流動人口進城后，由于原有的生存社會支持保障網(wǎng)的斷裂以及自身低就業(yè)競爭力，價值缺乏一定的心理輔導(dǎo)和有效法律包括，導(dǎo)致全國各地區(qū)很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害對象中大部分涉及到了外來流動人口。

2 國城市化進程中流動人口管理的問題和表現(xiàn)。

改革開放以來，我國政府一直都很重視人口管理工作，但社會化和城市化進程的飛速發(fā)展必然會導(dǎo)致人口管理領(lǐng)域的問題產(chǎn)生，特別是流動人員管理方面，問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 觀念的排斥性。

雖然流動人口給城市建設(shè)個發(fā)展做出了重大貢獻，是社會主義和諧社會建設(shè)的重要力量，但一些政府受傳統(tǒng)狹隘思想的影響，流動人口被錯誤地看作是城市發(fā)展中的“敏感群體”、“邊緣群體”、“流浪群體”等。

而且一些本地居民受“高人一等”的心理驅(qū)動，認識還停留在感性，有意地造成外來人員生活和工作的障礙；二、制度的二元性。傳統(tǒng)的社會管理制度是人口流動的最大阻力。其中的戶籍制度最大的弊端是將戶籍與人們的享有的社會福利、社會地位、其子女接受教育等方面直接掛鉤。

我國目前的戶籍制度存在著相對流動人口來說不公平的附加功能；三、資源的分割性。由于流動人口管理涉及的部門和涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，雖然在各行政系統(tǒng)間建立部門合作機制，但規(guī)劃不統(tǒng)一，公共資源不能充分共享，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費的現(xiàn)象，增加了人員管理的負擔(dān)，導(dǎo)致人口管理和服務(wù)不到位；四、政策的自利性。對流動人口的管理往往是依據(jù)地方政府的政策規(guī)章，而不是國家的法律法規(guī)，地方政府制定的法律法規(guī)旨在最大限度地保障本地區(qū)、本部門的利益。當本地利益和流動人口的利益發(fā)生沖突時，地方政府會犧牲流動人口的利益來保護當?shù)氐睦妫晃?、法制的滯后性。對流動人口管理的依?jù)法規(guī)以地方政府制定的法規(guī)和規(guī)章為主，其內(nèi)容大多是規(guī)范約束流入本地的人口，而沒有本地人口外流到其他地方居住或工作相應(yīng)的管理依據(jù)，導(dǎo)致了流出和流入管理的嚴重脫節(jié)，增加了流動人口管理的困難。

3 和加強我國流動人口管理的對策措施。

3.1 創(chuàng)新理念。

一是樹立以人為本和服務(wù)優(yōu)先的理念。相關(guān)部部門應(yīng)將管理和服務(wù)有機結(jié)合起來，努力使管理寓于服務(wù)之中，服務(wù)中完成管理，管理中充滿服務(wù)。二是樹立公平對待和開放包容的理念。維護和保障流動人口的合法權(quán)益，本著包容開放的政治態(tài)度，努力使流行人口享受平等的權(quán)利和義務(wù)。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強流動人口法制理念教育和法制宣傳教育工作，維護群眾合法利益，保障社會和諧穩(wěn)定。

3.2 完善機制。

一是健全勞動力服務(wù)管理機制。加強對勞動力市場的規(guī)范化管理以及職業(yè)介紹中介服務(wù)機構(gòu)的管理。二是建立多層次的服務(wù)管理協(xié)作機制，包括不同部門、系統(tǒng)、機構(gòu)間的合作。構(gòu)建我國市、縣、鄉(xiāng)、村四級流動人口信息互享工作網(wǎng)絡(luò)。三是建立人口流入地和流出地雙向管理機制。

構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)互動平臺，加強協(xié)作，及時動態(tài)掌握人員的流動情況。

3.3 改進方法。

一是以證管人。采用“旅店式”管理辦法，加強流動人口的登記辦證。二是以房管人。建立健全房屋租賃登記備案制度，落實房東和租房者之間的責(zé)任。三是以業(yè)管理。要求用人單位建立員工信息報送制，加強流動人口的動態(tài)管理。四是以網(wǎng)管人。充分利用計算機技術(shù)，建立流動人口信息工作平臺，加強流動人口的信息采集、錄入、更新等工作。

3.4 強化服務(wù)。

一是提供均等化服務(wù)。加強流動人口管理，建立流動人口信息管理平臺，實行流動人口均等化服務(wù)，保障他們的權(quán)利。二是實行吸納型服務(wù)。培養(yǎng)服務(wù)理念，享有與本地居民相同的公共福利和服務(wù)，包括子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等。三是開展獎勵。對那些給本地社會、經(jīng)濟建設(shè)作出貢獻的流動人口給予相應(yīng)的入戶獎勵。四是推廣自治式服務(wù)。

引導(dǎo)外來人員建立自治組織，加強該組織的培訓(xùn)管理和服務(wù)關(guān)愛工作。

3.5 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)管理，建立流動人口專門服務(wù)管理機構(gòu)除了市縣鎮(zhèn)三級建立管理機構(gòu)，配置專門管理人員外，社區(qū)或村要設(shè)立協(xié)管員或戶管員，負責(zé)登記、管理、檢查流動人口的工作。其次，經(jīng)費保障。各級政府應(yīng)將流動人口管理經(jīng)費納入到社會建設(shè)經(jīng)費，考慮在本年度的財政預(yù)算中。最后，法制保障。借鑒國外管理流動人口的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，制定出全國統(tǒng)一的流動人口管理法律法規(guī)。

參考文獻

[1] 溫彬。城市流動人口管理工作的人本化取向研究[J].金卡工程：經(jīng)濟與法，2011（4）。

篇(5)

【關(guān)鍵詞】數(shù)字城管， 網(wǎng)格劃分 ，具體步驟

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A 文章編號：

【 abstract 】 meters delimit grid management is a new digital urban management mode of management. This paper to wenzhou digital urban management grid partition as an example, the paper mainly mesh of the specific steps and unit of the grid atlas production.

【 key words 】 digital urban management, grid partition, concrete steps

一、引言

長期以來，我國城市管理方面存在著許多突出問題，主要表現(xiàn)在管理體制不順，運行機制不靈活，管理理念和服務(wù)方式滯后，城市管理中信息滯后、管理被動、效率低下，突擊式、運動式管理成為常態(tài)。城市網(wǎng)格劃分管理是一個以政府和市民為主體，基于有線和無線網(wǎng)絡(luò)、無線數(shù)據(jù)通訊、GSI、地理編碼等信息技術(shù)，集成地理空間框架、單元網(wǎng)格、管理部件、地理編碼等多種數(shù)據(jù)源，在城市管理監(jiān)督中心、指揮中心和專業(yè)部門之間實現(xiàn)跨部門協(xié)同工作，在全轄區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋、全時段、精細化管理的綜合信息系統(tǒng)。因此應(yīng)用網(wǎng)格劃分是數(shù)字城管的基礎(chǔ)，其數(shù)據(jù)的準確程度將影響到城市網(wǎng)格化管理工作的效率問題。

二、項目背景

溫州市單元網(wǎng)格的劃分將以建設(shè)部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)單元網(wǎng)格劃分與編碼規(guī)則》（CJ/213-2005）為標準進行劃分并考慮屬地因素進行。

三、前期準備

項目的前期準備工作包括信息收集、分類處置、信息反饋等等。鑒于每個單元網(wǎng)格的劃分必須按照實際情況來界定，必須投入大量的人力物力從每一個街道辦事處收集資料，根據(jù)收集的資料在基礎(chǔ)地理信息平臺的地形圖上按街道劃分，最終提交單元網(wǎng)格劃分的成果。所以在項目執(zhí)行過程中，將在甲方協(xié)助下，采集單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)。在信息采集中需遵循：（1）法定基礎(chǔ)原則：單元網(wǎng)格的劃分應(yīng)基于法定的地形測量數(shù)據(jù)進行，地形測量數(shù)據(jù)比例尺以1：500為準。（2）屬地管理原則：單元網(wǎng)格的最大邊界為社區(qū)的邊界，不應(yīng)跨社區(qū)分割。（3）地理布局原則：按照城市中的街巷、院落、公共綠地、廣場、橋梁、空地、河流、山丘、湖泊等自然地理布局進行劃分。（4）現(xiàn)狀管理原則：為強化和實施有效管理，單位自主管理的獨立院落超過10000m2時，不應(yīng)拆分，以單位獨立院落為單元進行劃分。（5）方便管理原則：為方便實施管理，應(yīng)盡可能使管理路徑便捷。（6）負載均衡原則：兼顧建筑物、管理部件的完整性，單元網(wǎng)格的邊界不應(yīng)穿越建筑物、管理部件，并使各單元網(wǎng)格內(nèi)的管理部件的數(shù)量大致均衡。（7）無縫拼接原則：單元網(wǎng)格之間不應(yīng)有漏洞，不應(yīng)重疊。（8）相對穩(wěn)定原則：單元網(wǎng)格的劃分宜保持相對穩(wěn)定?；谝陨显瓌t，采集資料實必須真實、明確。

四、數(shù)據(jù)組織及編碼構(gòu)造

5.1 數(shù)據(jù)組織方式數(shù)據(jù)按下表分層及命名

要素類別 圖層名稱 映射名稱 圖層信息描述 空間特征

市轄區(qū) 市轄區(qū) SXQ_PG 市轄區(qū)行政區(qū)劃界線 面

街道辦事處 街道辦事處 JDB_PG 市轄區(qū)行政區(qū)劃界線 面

社區(qū) 社區(qū) SQ_PG 市轄區(qū)行政區(qū)劃界線 面

單元網(wǎng)格 單元格網(wǎng) WG_PG 市轄區(qū)行政區(qū)劃界線 面

單元網(wǎng)格編碼=區(qū)級及區(qū)級以上行政區(qū)劃代碼+街道代碼+社區(qū)代碼+單元網(wǎng)格順序號。

例如：溫州市鹿城區(qū)蒲鞋市街道上村社區(qū)=330302+003+016+01

最終提交數(shù)據(jù)應(yīng)包括面狀街道界、社區(qū)界和單元網(wǎng)格三層數(shù)據(jù)。這三層的空間數(shù)據(jù)要求如下：

1) 任意一個下級區(qū)域（社區(qū)對于街道，或者單元網(wǎng)格對于社區(qū)，下同）必須完全包含于上級區(qū)域（街道對于社區(qū)，或者社區(qū)對于單元網(wǎng)格，下同）內(nèi)；

2) 與其它區(qū)縣相鄰的街道辦事處邊界必須和區(qū)邊界吻合；

3) 下級區(qū)域與所屬上級區(qū)域如有接邊，必須正確接邊；

4) 同級區(qū)域（街道與街道，或者社區(qū)與社區(qū)，或者單元網(wǎng)格與單元網(wǎng)格，下同）必須正確接邊，不能互相疊壓。

5) 單元網(wǎng)格編碼一定要唯一，不能出現(xiàn)重復(fù)或缺漏。

單元網(wǎng)格的編碼應(yīng)保證時間和空間上的唯一性，單元格變更時，原代碼不應(yīng)占用，變更后的單元格按編碼規(guī)則進行擴展。單元網(wǎng)格編碼由14位數(shù)字組成，依次為6位行政區(qū)劃代碼、3位街道（鎮(zhèn)）代碼，3位社區(qū)（村）代碼和2位單元網(wǎng)格順序碼。

編碼結(jié)構(gòu)如下圖：

編碼結(jié)構(gòu)圖

五、單元網(wǎng)格劃分具體步驟

一、資料收集

進入測區(qū)之后，劃分網(wǎng)格的首要任務(wù)是收集各區(qū)、街道辦、社區(qū)的行政區(qū)劃資料。如果甲方在合同之后便已準備好這些資料，則直接利用。如果需要我們自己去收集，則帶好自己的測繪作業(yè)證、身份證。同時讓甲方開具好介紹信，去民政局、土地管理局、各街道辦收集轄區(qū)行政區(qū)劃資料。

二、模板定制

定制PDB數(shù)據(jù)庫，注意坐標系統(tǒng)的確定，屬性的設(shè)置。

三、網(wǎng)格劃分

根據(jù)收集過來的資料在Deskpro操作，勾勒出市轄區(qū)、街道辦、社區(qū)的邊線。應(yīng)以甲方提供的最新資料進行繪制，社區(qū)面與街道面不可相互矛盾，可參考已有數(shù)據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線。再以水系或者河流為界進行網(wǎng)格劃分，操作過程注意實際地物的合理性。

四、拓補檢查

網(wǎng)格之間無縫拼接。利用super map或者ArcGIS程序查找面重復(fù)以及縫隙,再對其進行相應(yīng)的修改，直至各個面之間不存在重復(fù)以及縫隙為止。

五、屬性賦值

首先根據(jù)區(qū)域錄入網(wǎng)格編號、所屬上級網(wǎng)格、網(wǎng)格面積在網(wǎng)格屬性錄入時，網(wǎng)格單元編碼對應(yīng)的屬性錄入的順序為從左至右，從上至下；在網(wǎng)格完成之后，一定要進行拓撲關(guān)系檢查，主要是不允許存在壓蓋，和不允許存在縫隙兩種。

六、檢查修改

依據(jù)甲方收集的資料與完成后的網(wǎng)格數(shù)據(jù)進行對比，看其合理性。保證每個網(wǎng)格號的唯一性及準確性。

七、成果提交

檢查完成后，把網(wǎng)格成果刻錄成光盤，提交給甲方。

六、單元網(wǎng)格圖集制作

單元網(wǎng)格的圖集制作主要包括：九宮格的制作及網(wǎng)格圖集的制作。 圖名中漢字采用宋體加粗，數(shù)字采用Times New Roman，字大市轄區(qū)為20號，街道辦16號，社區(qū)14號字體。

一、九宮格的制作

1. 采用word紅蜻蜓截圖，九宮格參數(shù)設(shè)置為669*103

2. 九宮格中漢字采用宋體，數(shù)字采用Times New Roman，字大為10號；

3. 截圖區(qū)域去掉默認設(shè)置的灰色網(wǎng)格線，保留九宮格網(wǎng)格邊線；

4. 九宮格采用右對齊標注

見圖如下：

二、網(wǎng)格圖集的制作

1、利用Deskpro軟件進行配圖，表達社區(qū)設(shè)為紅色加粗（如下圖所示）。

2. 圖片邊框設(shè)置 ：線型為 ，顏色為RGB（150，150，150），寬度為3磅

3. 紅蜻蜓截圖，網(wǎng)格圖集參數(shù)設(shè)置940*550

蒲鞋市社區(qū)網(wǎng)格效果圖

七、結(jié)束語

為了提高城市管理效率，提升城市品位，溫州市引入城市網(wǎng)絡(luò)化管理模式，立足城市管理體制、機制和方式創(chuàng)新，明確城市管理相關(guān)專業(yè)部門職責(zé)，借助數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，整合城市管理住處資源，實現(xiàn)“全覆蓋、無縫隙、制度化、精細化、”的管理目標，努力把溫州城管建設(shè)成網(wǎng)格化、科技化。其經(jīng)驗的總結(jié)與推廣，對促進其他中小城市管理水平的提升，有著積極的現(xiàn)實意義。

【參考文獻】

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關(guān)鍵詞：城市化建設(shè) 經(jīng)濟管理 作用

我國城市建設(shè)的經(jīng)濟管理對我國城市現(xiàn)代化建設(shè)具有不可替代的作用。城市化是人類進步的體現(xiàn)，城市化水平的高低是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的重要標志。工業(yè)化帶動城市化，城市化要求管理現(xiàn)代化。因此，研究城市化建設(shè)進程中的經(jīng)濟管理模式，實現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化、市場化，滿足城市資源合理配置及經(jīng)濟可持續(xù)增長，具有重大的現(xiàn)實意義。

一、城市建設(shè)的經(jīng)濟管理，是我國城市化進程的前提或“軟件”

長期的計劃經(jīng)濟影響，人們把城市供水、排水、煤氣、熱力、道路、橋梁、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施一概視為非生產(chǎn)性設(shè)施，將它們劃入非生產(chǎn)性部門。在“左”的重生產(chǎn)、輕生活指導(dǎo)思想影響下，城建工作中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被排到了次要的可有可無的地位。不能列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，建設(shè)項目排不上隊，投資無法保障，遇到壓縮基本建設(shè)規(guī)模時，它們是首先壓縮、削減的對象。這種認識嚴重影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，留下了過多的城市欠帳，很大程度上制約了城市經(jīng)濟的發(fā)展。改革開放以來，在強調(diào)精神文明建設(shè)的過程中，又把城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)定為精神文明建設(shè)的“硬件”，為創(chuàng)文明城市而上的“硬件”，使城市基礎(chǔ)設(shè)施脫離城市經(jīng)濟發(fā)展實際，成為城市建設(shè)填不滿的無底洞。還有一種觀念也比較普遍，認為城建工作純屬政府行為，發(fā)發(fā)文件，定定辦法，立立項目，撥撥款就能干好。正是這些不切實際的認識和觀念，將城建工作大部分內(nèi)容排擠到經(jīng)濟工作的門外，造成了城建落后的局面。城建工作是直接為生產(chǎn)和生活服務(wù)的，它參與社會生產(chǎn)的過程，創(chuàng)造價值和使用價值。城建工作的成果具有物質(zhì)文明和精神文明的雙重意義，它是現(xiàn)代化城市形成和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是城市經(jīng)濟、社會發(fā)展的支撐系統(tǒng)和承載體，是提高城市經(jīng)濟效益的一個決定因素，是發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟中心作用的重要物質(zhì)條件，也是經(jīng)濟建設(shè)水平的集中體現(xiàn)。重視經(jīng)濟工作就要重視城建工作，要搞好經(jīng)濟工作就必須搞好城建工作，這是必須樹立的觀念。

二、城市建設(shè)的經(jīng)濟管理是激活當前城市經(jīng)濟的重要手段

改革開放以來，我國曾出現(xiàn)過兩次較大的通貨膨脹，國家治理通脹的主要措施之一是壓縮基本建設(shè)。做為國家基本建設(shè)重要組成部分的城市建設(shè)有著十分明顯的擴大需求的作用。當前我國城市經(jīng)濟面臨的嚴峻問題是失業(yè)率急劇上升，社會購買力下降，產(chǎn)品銷路不暢，企業(yè)經(jīng)營困難。根據(jù)凱恩斯國民收入決定理論，限制國民收入增加的不是總供給不足，而是總需求不足，換言之，只要有需求（消費和投資），就可以利用現(xiàn)有的資源生產(chǎn)產(chǎn)品，增加國民收入?？偟目瓷a(chǎn)決定消費，但在消費嚴重不足時，消費又決定生產(chǎn)。市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)能力的迅速增加與有支付能力的購買力相對縮小是社會經(jīng)濟基本矛盾的表現(xiàn)之一?？傂枨蟛蛔闶侵萍s經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，總需求包括消費和投資，儲蓄和貨幣供應(yīng)。

城市建設(shè)的功效有二：一是為經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)條件，拉動生產(chǎn)生活消費。它具有生產(chǎn)和消費的雙重屬性。經(jīng)驗分析，城建投資60%用于原材料，40%用于工資和管理，用于原材料的資金活化了鋼鐵、建材、能源、交通等工業(yè)，用于工資和管理的資金活化了商業(yè)、輕工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)和勞務(wù)市場，這就是城建對城市經(jīng)濟的激活作用。而投資結(jié)果卻是城市功能的增強和生活質(zhì)量的提高，這些又為城市經(jīng)濟增長提供了條件，體現(xiàn)了城建對城市經(jīng)濟的保障作用。城建對經(jīng)濟的這種作用是有條件的，它是在社會總需求不足的情況下起作用，并且要做到投資到位，不能拖欠。二是進一步擴大就業(yè)渠道。城市建設(shè)是一塊巨大的海綿，可以吸納眾多的就業(yè)者。目前城市就業(yè)門路較窄，下崗人員多半選擇投資少或不投資的客運交通、攤點貿(mào)易、修理服務(wù)、家務(wù)勞動和餐飲等行業(yè)，造成了勞務(wù)流動盲目性和部分行業(yè)的混亂性。加強城市建設(shè)管理可以吸納大批城市失業(yè)群體。城建系統(tǒng)大部分是勞動密集型行業(yè)，像綠化、地面的軟（花、草）硬（磚、混）覆蓋、住宅工程和小區(qū)物業(yè)管理等，都需要大量勞務(wù)。

三、用經(jīng)濟的手段去管城建，可以合理配置資源，以最佳的效益和速度建設(shè)城市

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1問題提出和調(diào)查結(jié)果

1.1問題提出

中國在由二元經(jīng)濟社會跨入現(xiàn)代經(jīng)濟社會的過程中，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展是一個長期的必然的趨勢。改革開放20多年來，已有大量農(nóng)村勞動力流入城市，成為城市中“事實上的遷移人口”，在中國城市中已出現(xiàn)諸如“浙江村”之類的移民自發(fā)安置形式[1,2]，無論是數(shù)量巨大的流動人口還是采取自發(fā)安置的“移民”，都已經(jīng)給中國社會和城市發(fā)展帶來嚴重的影響。進入90年代，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移已從“離土不離鄉(xiāng)”[3]的就地轉(zhuǎn)移進入全分離的異地轉(zhuǎn)移階段，并主要以流入城市地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)為主流[4-8]。目前和今后，在中國城市中將面臨嚴重的移民安置問題。

數(shù)量巨大的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移去何處？在城市中如何吸收安置移民并讓他們能夠融入城市社會？其次還有文化的適應(yīng)和社會的穩(wěn)定發(fā)展問題。但目前國內(nèi)的研究集中于勞動力轉(zhuǎn)移的原因機制和影響分析，對城市外來移民的吸收安置研究薄弱。

1.2城市外來低收入移民

本文界定研究對象為城市外來低收入移民，主要是指從農(nóng)村來的、在城市中生活了較長時間、戶籍沒有遷移的、素質(zhì)和收入水平較低但存在預(yù)期收益的、待遷移和有長期定居意向的“準移民”?！俺鞘型鈦淼褪杖胍泼癜仓谩笔菑摹叭祟惏仓谩钡闹饕x出發(fā)，主要是期望從解決移民最基本的住房問題角度，來達到在城市安置移民的目的。

1.3城市外來低收入移民的調(diào)查特征

本文采取觀察訪談和問卷調(diào)查的方式，通過對廣州市和東莞市的一般抽樣調(diào)查和50個鎮(zhèn)村的重點調(diào)查，獲得合格問卷459份，（占95.8%）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：近10～20年來，城市外來人口增長速度很快，已接近并超出當?shù)爻Ｗ∪丝凇Ｔ诒徽{(diào)查的外來人口當中，男性多于女性，71.1%的人在30歲以下、年齡結(jié)構(gòu)（特別是女性）偏向年輕，70.4%的外來人口接受初中或高中教育，56.8%的外來人口來自農(nóng)村地區(qū)，66.1%的外來人口在城市滯留超過1年以上并且有延長的趨勢，主要就業(yè)于第三和第二產(chǎn)業(yè)的非正式部門，目前仍屬城市中收入不穩(wěn)定的中低收入階層。

2城市外來人口現(xiàn)狀居住特征分析

2.1外來人口現(xiàn)狀居住類型

調(diào)查表明，目前外來人口在城市中居住類型主要有如下8種（表1），其中住出租屋、住單位集體宿舍、擅自占住和寄（借）住4種主要類型分別占49.45%、25.27%、15.60%和4.84%，合計占95.16%。

表1外來人口的現(xiàn)狀居住類型

Table1Actualoccupancytypeofnon-nativebornlow-incomemigrants

居住類型人數(shù)（人）比例(%)

A寄（借）住224.84

B擅自占住7115.60

b1露宿34.23

b2廢棄房屋57.04

Bb3水上船只11.41

b4建筑工棚4563.38

b5自建窩棚1115.49

b6其它68.45

C住旅館招待所20.44

D住出租屋22549.45

d1租公房94.00

d2租私房15167.11

Dd3經(jīng)營用房125.33

d4租臨時房屋10.44

d5集體出租屋167.11

d6其它3616.00

E住單位集體宿舍11525.27

F住自己購買房屋91.98

G住自建房屋71.54

H其它40.88

*24人沒有回答。

A、寄（借）住。外來人口寄（借）住在親戚、朋友、熟人和主人家，其居住條件相對較好，但易激發(fā)寄住家庭的矛盾，居住既不長久也不安穩(wěn)。

B、擅自占住。外來人口在城市中露宿、占住廢棄的房屋、居住水上船只、在建筑工地搭建工棚、自建窩棚等。擅自占住實質(zhì)是對土地的“非法入侵”，易受到政府的整治，是一種臨時暫時的居住方式。

C住旅館招待所。在被調(diào)查的人中所占比例最小。

D住出租屋。外來人口在城市中租住單位公房、城鎮(zhèn)和農(nóng)民私房、臨時房屋以及集體出租屋，這已成為外來人口的主要居住方式。由于外來人口的急劇增加，在需求刺激下城市中非正式的租賃市場已經(jīng)形成。住出租屋已經(jīng)使外來人口的居住條件略有改善，但常常是盡可能多的人擠住在一間房子里，居住條件仍非常艱苦。

E住單位集體宿舍。比例上僅次于住出租屋的方式。一般工廠均為工人提供集體宿舍，特別是在珠江三角洲的三資企業(yè)，在一些私人企業(yè)則可能是在工場旁邊隨意搭建一些臨時窩棚供工人居住。集體宿舍一般只允許個人居住，當家屬隨來時只好外出尋找出租屋居住。

F自己購買住房和G自建住房。這兩種方式目前所占比例較小。

2.2外來人口現(xiàn)狀居住特征

2.2.1居住行為特征

目前外來人口短期安置行為趨向明顯。雖居住條件較差，但都表現(xiàn)出極強的忍耐性。實質(zhì)上多數(shù)外來人口在對待住房上只是無可奈何的采取一種暫時的、對付式的辦法來解決。

2.2.2居住狀況

①74.4%的人采取同住方式以分擔(dān)租金。②69.7%的外來人口人均實際居住面積低于8m[,2]／人。③多數(shù)缺乏基本的設(shè)施條件。79.5%的人住房缺乏成套設(shè)施，40.4%的人其住房有最基本的獨立廚廁，其他為根本沒有任何設(shè)施的工棚、窩棚和水上船只。

2.2.3居住空間分布與景觀特征

外來人口在城市中可分為聚居式和散居式兩種類型，具體又可分為“村莊”聚居型、單位聚居型和遍在散居型。在珠江三角洲的三資和外資企業(yè)，單位宿舍的提供只是保證再生產(chǎn)連續(xù)進行的一個中間管理環(huán)節(jié)，居住行為被作為生產(chǎn)行為的一個部分得到集中管理，就象一只只“口袋”將外來人口裝了起來；而在外來人口聚居的“都市村莊”，建筑密度一般在70%以上，“接吻樓”、“握手樓”隨處可見、布局雜亂；村莊基礎(chǔ)設(shè)施不完善，通風(fēng)不暢、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窩棚區(qū)，垃圾遍地，污水橫流。

外來人口不僅本身居住條件惡化，而且刺激城市非正式的住房租賃市場形成，促使“都市村莊”滿目擴建；而暫時性短期安置則使城市出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)、形成社區(qū)分割，已給社會和城市發(fā)展帶來嚴重的影響。外來人口在城市中的短期安置行為，應(yīng)源于中國傳統(tǒng)戶籍管理制度所帶來的移民在身份認同上的障礙；安置問題所以產(chǎn)生在于現(xiàn)有住房制度中，面向中低收入階層的社會住房資源配置不足，或根本沒有意識到外來人口巨大的住房需求。

3自下而上的外來移民自助安置

3.1自助安置的內(nèi)涵與理論應(yīng)用

自助(Self-help)安置起源于20世紀初，作為一種理論形式則起源于60年代，后由于世界銀行的肯定和參與，使其成為一種解決低收入階層住房問題的世界性計劃[9,10]。

自助是一種與其它建設(shè)系統(tǒng)不同的建設(shè)方式。住在這種自助式住房中的個人和家庭必須通過自財政、自勞動和自管理等等參與住房建設(shè)過程，這可能是完全自發(fā)的、也可以由機構(gòu)組織發(fā)起的。自助安置理論其核心是期望通過解決城市低收入移民階層最基本住房問題來達到在城市安置他們的目的[11～19]。在發(fā)展中的拉丁美洲等地區(qū)城市化過程中，農(nóng)村人口盲目流向城市，移民首先面對的是最基本的居住問題；其次由于受教育程度低、難于就業(yè)而普遍收入低，更進一步加重了移民安置問題。完全自發(fā)的城市“擅自占住”因而成為必然，并嚴重影響城市發(fā)展。有組織的自助安置期望通過移民和機構(gòu)的努力，在解決最基本的住房問題同時，通過提高文化和社會意識，最終在城市安置[10]。

在中國，目前對城市化過程中的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和流動人口安置，理論上主要有兩種解決問題的方式：一是“自上而下”的方式。通過建立國家和地方的宏觀調(diào)控體系，使流動人口“合理有序”的流動[20,21]。這是一個調(diào)控過程沒有到達安置的層次；一是“自下而上”的方式。80年代以后，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為農(nóng)村剩余勞動力的“蓄水池”發(fā)揮了重要的“截流”作用[22]，改革開放15年以來小城鎮(zhèn)累計吸收了3000多萬的勞動力就業(yè)[23]。這是宏觀層面上自下而上的問題解決方式；McGee的Desakota模式描述了在較發(fā)達的核心區(qū)域以自下而上為主的城市化過程[24]。由于非農(nóng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，這些區(qū)域不僅吸收了本地大量農(nóng)村剩余勞動力，而且吸引了數(shù)以百萬計的內(nèi)地民工[25～28]。這是中觀層面上自下而上的問題解決方式；在這里，試圖構(gòu)建一種微觀層面上自下而上的方式，主要以外來低收入移民自我依賴為主的安置方式。

3.2交叉分析

對城市外來人口基本特征與現(xiàn)狀居住類型作交叉分析，結(jié)果表明：

(1)在現(xiàn)狀三種主要的居住類型中，住出租屋的和住單位集體宿舍的文化程度略高、滯留時間略長，一般主要從事第三產(chǎn)業(yè)但住集體宿舍的有更多從事第二產(chǎn)業(yè)；擅自占住者以來自湖南和四川的為多，住出租屋的主要來自湖南、廣東、江西和四川，其他來源分散；雖然多數(shù)來源于農(nóng)村地區(qū)，但住出租屋和住集體宿舍的有更多來自城鎮(zhèn)甚至城市地區(qū)。

(2)在外來人口中，文化程度越低的現(xiàn)狀主要采取方式B和A，初高中及大專以上主要采取E、F和G；滯留時間越短的（1年以下）主要采取B和A，滯留時間較長的（1～3年）主要采取F，滯留時間更長的主要采取E和G；從事第一產(chǎn)業(yè)的主要采取G，從事第二產(chǎn)業(yè)的以E比例最高，而從事第三產(chǎn)業(yè)的則以F和G比例較高；目前儲蓄水平越低的（1萬元以下）主要只能A寄（借）住，儲蓄水平相對較高的主要采取G、F和E；來自湖南、廣西和貴州等省的以B和A比例最高，來自距離較遠的四川、湖北、江西和河南等省的則以E、F和G比例最高，而來自距離更近的廣東其他地區(qū)的主要是F和G、或者可能是依靠近親采取A寄（借）住。

顯然，A寄（借）住、B擅自占住和C住旅館招待所更接近暫時性短期安置行為，而D住出租屋和E住單位集體宿舍屬過渡性安置行為，F(xiàn)自己購買房屋和G自建房屋則表達較長期的遷移安置傾向。

3.3解決移民安置問題的一個基本框架

目前采取D住出租屋、E住單位集體宿舍、F住自己購買的房屋和G住自建房屋等居住類型的外來人口可能導(dǎo)向自助安置，以下是一個解決問題的基本框架：

(1)首先要開展自助安置試驗。有兩種結(jié)果：其一是導(dǎo)向移民永久城市安置，其二可能因為移民收入積累、家庭牽制和城市適應(yīng)等問題失敗返回來源地城鎮(zhèn)安置或農(nóng)村；(2)自助試驗主要有個人和機構(gòu)兩種啟動方式。由于外來移民收入兩極分化，一些可在一定政策條件下購房安置，一些開展個人自助建房安置；機構(gòu)自助的發(fā)動者可以是企業(yè)、地方和社會組織，國內(nèi)的或國外的；機構(gòu)自助是解決問題的主體。(3)在空間層面上，合適的自助安置試驗應(yīng)從發(fā)達地區(qū)的城市（鎮(zhèn)）和大城市的中間及圈層開始。在試驗過程中，無論是儲蓄收入、文化素質(zhì)還是城市適應(yīng)性，移民通過自身積累都會得到提高，其結(jié)果：一部分外來移民融入當?shù)爻鞘校ㄦ?zhèn)），一部分可能由于收入提高以購房安置形式進入大城市，一部分可能由于適應(yīng)問題回返來源地城鎮(zhèn)安置，當然仍有部分返回農(nóng)村。

適合自助安置的城市外來人口基本特征如下：年齡在19～29歲或以上，有一定的文化程度（至少具有初高中或大專以上），目前在該地區(qū)已滯留一個較長的時間如1～3年或以上，有一定的儲蓄水平（或者接受家庭援助的可能性）如有1～3萬元以上，來自距離最近的地區(qū)和反而來自距離相對較遠的省份的外來人口。

3.4住房發(fā)展與自助教育

在中國社會經(jīng)濟條件下，如果政府給予政策上的支持，自助住房生產(chǎn)計劃將是可行的。但同時要使自助超出單純的自助住房生產(chǎn)，關(guān)鍵是在自助住房發(fā)展計劃中開展自助教育。

通過教育和培訓(xùn)，不僅希望為成員提供住房和服務(wù)設(shè)施，而且在于促進一個民主的自管理的整合的城市社會的形成。一般自助教育和自助住房建設(shè)如影相隨同時進行（表2）：

表2一般的自助教育－住房發(fā)展時間表

附圖

a-A介紹自助合作的規(guī)則、組織和功能，介紹機構(gòu)和自助組織法，討論成員地位和職責(zé)；b-B了解住房規(guī)劃設(shè)計、財政和資助、建設(shè)和建筑、組織和管理，討論并參與規(guī)劃設(shè)計；c-C小規(guī)模住房建設(shè)的方法、設(shè)備和工具使用、建筑技術(shù)和合作技巧的理論與實踐培訓(xùn)；d-D住房擴張、環(huán)境和住房維護、住房資源利用的技術(shù)培訓(xùn)，參與成員管理會議；e-貸款償還、會計知識培訓(xùn)，溝通技巧和職業(yè)培訓(xùn)，社會責(zé)任教育等等。

通過自助和自助教育，首先可以解決最基本的住房問題，其次學(xué)習(xí)與建筑相關(guān)的技術(shù)知識，提高資金運用和相關(guān)的組織管理能力；表達自己的動機期望，認識個人

權(quán)利和社會責(zé)任，形成一定的社會意識并激發(fā)個人潛能；增加與社會的聯(lián)系，提高移民對城市生活的適應(yīng)能力。自助住房建設(shè)的過程因此成為自下而上的開發(fā)性移民安置過程，自助住房生產(chǎn)模式是自下而上的外來移民安置模式。

4外來移民安置與自下而上的城市化發(fā)展

4.1自下而上的城市化內(nèi)涵

自下而上的城市化，是指發(fā)生在農(nóng)村地域，由基層社區(qū)政府發(fā)動和農(nóng)民自主推動的、以農(nóng)村人口在農(nóng)村內(nèi)就地轉(zhuǎn)移，建立小城鎮(zhèn)為中心的城市化過程[6]。

如果在自下而上的開發(fā)性移民安置模式作用下，另一種形式的自下而上的城市化將會出現(xiàn)，與以上對自下而上的城市化的理解不同的是：在地域上，城市化發(fā)生發(fā)展的地域在城市而非農(nóng)村；城市化人口來源非來自農(nóng)村的就地轉(zhuǎn)移而是異地轉(zhuǎn)移。但理解大致相同的是：城市化發(fā)動的主體來自“下”，即城市化發(fā)展投資主體主要來自地方社區(qū)和農(nóng)民群體及個人，以自有和自籌資金為主。

4.2外來移民安置對農(nóng)村和城市發(fā)展的影響

4.2.1外來移民安置與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展

在開發(fā)性移民安置模式作用下，試圖建立一種促進農(nóng)村社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的機制：在國家鼓勵自助安置的政策和減少農(nóng)村土地對外來人口的牽制作用下，通過自助提高外來人口的城市適應(yīng)能力，實現(xiàn)勞動力的空間異地轉(zhuǎn)化，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展。外來人口在城市就業(yè)將大大促進城市非正式經(jīng)濟發(fā)展。由于開發(fā)性移民安置中自助教育的作用，外來移民的文化和社會意識及移民素質(zhì)等都會得到提高，移民在就業(yè)中逐步從就業(yè)于非正式經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)向就業(yè)于正式經(jīng)濟部門的可能性，顯然要大于沒有實施開發(fā)性移民安置模式以前，從這個角度看則長期有利于城市正式經(jīng)濟的發(fā)展。

4.2.2外來移民安置與城市空間的有序評價

在開發(fā)性移民自助安置中，人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚是在同一地點同時發(fā)生的，這將意味著實質(zhì)性的城市空間擴張。如果空間位置選擇得當、組織合理、整個開發(fā)過程在非完全商業(yè)化的前提下來進行，將實現(xiàn)城市空間的有序發(fā)展。由于在自助過程中鼓勵自助組內(nèi)密切的家庭聯(lián)系和住房合作建設(shè)的開展，通過自助教育提高移民的質(zhì)素加強移民與社會的聯(lián)系，等等，將使所形成的安置“空間連接度”[29]提高，如果通過諸如自助教育、自助規(guī)劃和計劃、政府和操作者的作用等組織過程，對內(nèi)部連接度已較高的住房活動［D=D（資金、土地、設(shè)施等）］、產(chǎn)業(yè)活動［I=I（非正式的、正式的）］和衍生活動［S=S（教育文化、社會意識等）等按不同的功能屬性和類型結(jié)構(gòu)進行組織，將實現(xiàn)空間的有序發(fā)展，形成等級的移民安置空間（圖1）。

附圖

圖1對自助安置模式空間有序發(fā)展的認識

Fig.1Knowledgefororderlyspacedevelopmentofself-helpsettlement

4.2.3移民安置與城市社會空間整合

由于在開發(fā)性移民自助安置中，鼓勵團結(jié)的自助來進行住房建設(shè)和相應(yīng)的活動，可以預(yù)見地緣、血緣、人緣和業(yè)緣關(guān)系將再次成為移民在自助中的聯(lián)系紐帶，移民文化將在異地得到發(fā)展。自助安置必須充分考慮與移民文化相關(guān)的問題，另一方面如果引導(dǎo)不當，在自助中發(fā)展的移民文化現(xiàn)象將對城市社會發(fā)展帶來不利的影響。

在自助教育下發(fā)展的移民文化與在自發(fā)的地緣、血緣、人緣和業(yè)緣關(guān)系基礎(chǔ)上發(fā)展的移民文化相比，將可能發(fā)生一些質(zhì)的變化：自助教育使移民無論在與職業(yè)、收入相關(guān)的經(jīng)濟層面上，還是在觀念、城市文化認同和心理的歸屬感等文化層面上，其城市適應(yīng)性將得到大大增強。結(jié)果將首先使外來移民在“精神”上實現(xiàn)城市化，其次，移民在文化和社會意識上的質(zhì)的變化，將最終促進移民與城市的整合，由社會隔膜和社會分割所引起的社會沖突和相應(yīng)的社會問題將大大緩和。

4.3移民安置與城市化發(fā)展

在國家相關(guān)政策作用下，經(jīng)過內(nèi)外力的交互作用，城市外來移民為發(fā)動的主體。資金來源于國際援助、國家長期貸款，并以自助機構(gòu)獲得的信用貸款和自財政為主要的資金來源。在自助住房建設(shè)中同時必須開展自助教育和培訓(xùn)，從而使自助模式超出一般的住房建設(shè)成為一種自下而上的開發(fā)性移民安置。三種有利于城市化發(fā)展的結(jié)果出現(xiàn)（圖2）：

附圖

圖2自下而上的開發(fā)性移民安置與自下而上的城市化發(fā)展

Fig.2Below-updevelopingmigrantssettlementandbelow-upurbanization

其一，在相應(yīng)的戶籍制度和農(nóng)村土地使用制度改革配合下，農(nóng)村剩余勞動力將通過自助住房建設(shè)脫離農(nóng)村、居住城市，在發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)和城市三個層面實現(xiàn)勞動力空間轉(zhuǎn)化；其二，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展互動反饋。城市非正式經(jīng)濟的發(fā)展，一方面在城市地域通過人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚使城市空間擴張，另一方面城市正式和非正式經(jīng)濟的發(fā)展將改變城市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；其三，在自助教育過程中，移民城市適應(yīng)性增強、觀眾轉(zhuǎn)變、文化和社會意識提高，在“精神”上成為城市化的人。城市空間擴張、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和移民精神城市化構(gòu)成自下而上的城市化發(fā)展。

收稿日期：2001-04-28；修訂日期：2001-05-31

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