序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇基礎(chǔ)性投資項目范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

【關(guān)鍵詞】投資；項目前期；管理；審批制；核準制；備案制

隨著《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》深入貫徹，在投資項目管理中，落實了以人為本的科學發(fā)展觀，投資管理體制、理念和方法都不斷在轉(zhuǎn)變。在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實企業(yè)投資自，誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險，政府和其他市場經(jīng)濟主體進行合理分工。因此，針對不同的投資主體，實行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效靈活的管理手段。本文對投資項目前期管理的改革內(nèi)容進行歸納整理。

一、項目前期管理制度和方法改革的主要內(nèi)容

1.逐步建立和規(guī)范針對不同性質(zhì)項目的三類項目管理制度：審批制、核準制和備案制。審批制是適用于政府投資的項目，使用財政性資金項目。核準制是適用于重大項目和限制類項目。備案制是適用于審批和核準目錄范圍的企業(yè)投資項目。其作用分別是：（1）審批制的作用是合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、規(guī)范政府投資管理、簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限、加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式。（2）核準制的作用是維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷，外資項目還包括嚴格市場準入、管理資本項目、維護國家經(jīng)濟安全。備案制的作用是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，落實企業(yè)投資自，確立企業(yè)在投資中的主體地位。

2.逐步由相對單一的項目決策模式向綜合化、多元化決策模式轉(zhuǎn)變。投資體制改革前的決策模式是不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批。這是計劃經(jīng)濟體制的管理模式。投資體制改革后，采用了新的綜合化、多元化決策模式。明確了規(guī)劃對投資項目的指導和約束作用。明確了產(chǎn)業(yè)政策對投資項目的指導和約束作用。不僅決策依據(jù)多樣化，而且決策主體也多樣化。

3.進一步規(guī)范項目評價、項目評估、項目申請等工作的管理。國家發(fā)改委頒布了一系列關(guān)于實行規(guī)范化管理的文件。對核準項目申請報告、評估報告、外國政府貸款項目、外商投資項目、國際金融組織貸款項目的管理都進行了規(guī)范，涉及到內(nèi)容和深度的要求。咨詢工程師在編制可行性研究報告和項目申請報告時，要區(qū)分兩者的不同。

4.進一步明確項目前期管理的責任主體和職能劃分。按照現(xiàn)行的規(guī)定，發(fā)展改革委員會是政府投資主管部門，牽頭負責投資項目的前期管理工作，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)和統(tǒng)計等部門分兵把守，從不同的角度對投資項目進行必要的管理。

5.進一步明確項目前期管理的工作程序。在綜合化、多元化決策模式下，投資項目的前期管理責任主體呈現(xiàn)多元化，并且在項目決策過程中發(fā)揮著重要的作用。因此，投資項目決策的過程，也就面臨工作程序的先后流程問題。不同的項目在三類項目審批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有較大的差異，但規(guī)范化、程序化、標準化必是未來發(fā)展的趨勢。

二、投資項目前期管理的操作要點

2007年11月17日，國務(wù)院辦公廳了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》 （【2007】64），要求進一步加強和規(guī)范新開工項目的管理工作，以滿足加強和改善宏觀調(diào)控的需要。這一通知的精神，集中體現(xiàn)了2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實施之后，國家關(guān)于投資項目前期管理的一系列制度、政策和方法，不斷深化改革的主要特征和要求，值得認真學習和深刻領(lǐng)會，以滿足未來投資項目申報和管理的需求。滿足投資項目新開工條件的過程，就是投資項目前期管理要求和完成項目申報的過程。

（一）投資項目獲準的所需條件

1.符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)政策和市場準入標準；

2.已經(jīng)完成審批、核準或備案手續(xù)；

3.規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項目選址和布局必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)；

4.需要申請使用土地的項目必須依法取得用地批準手續(xù)，并已經(jīng)簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書；

5.已經(jīng)按照建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批；

6.已經(jīng)按照規(guī)定完成固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查；

7.建設(shè)工程開工前，建設(shè)單位依照建筑法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設(shè)項目工程質(zhì)量安全的具體措施；

8.符合國家法律法規(guī)的其他相關(guān)要求。

（二）投資項目前期管理的聯(lián)動機制

各級發(fā)改委、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)和統(tǒng)計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責任，建立新開工項目管理聯(lián)動機制，各相關(guān)部門各司其職，應(yīng)盡責任，依法行政。不同性質(zhì)的項目執(zhí)行不同的管理程序和申報流程。

篇(2)

    1林業(yè)投資的基本特征

    林業(yè)投資是為實現(xiàn)林業(yè)資本運營的社會化、高效化、市場化目標,將一定數(shù)量的資財(有形的或無形的)投放于營林基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、林產(chǎn)工業(yè)和林副產(chǎn)品加工業(yè)以及多種經(jīng)營和第三產(chǎn)業(yè),以取得一定經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的活動,是林業(yè)資源配置的基本形式,投資的成敗在微觀上直接影響投資主體的收益和損失,在宏觀上影響林業(yè)資源的有效、合理配置。林業(yè)投資具有的基本特征:

    1.1投資周期相對較長

    這是由林業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營對象———森林的生物學特性所決定的,培育森林包括造林、育林,這是一個需要較長時期投資的土地生產(chǎn)事業(yè),造林、營林投入的資金,在生產(chǎn)領(lǐng)域運行數(shù)十年后,才能實現(xiàn)資金形態(tài)的轉(zhuǎn)化,從而獲得森林資源再生產(chǎn)所需資金。林業(yè)生產(chǎn)的周期性,同時也造成生產(chǎn)資金占用多,資金周轉(zhuǎn)時間長,投資收效慢的結(jié)果。為此,進行林業(yè)投資就必須研究造林、育林、培育森林投資信貸的特殊問題,政府有必要制定林業(yè)投資政策傾斜措施,加強政策鼓勵與扶持力度,強化林業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭能力[3]。

    1.2林業(yè)投資風險性大

    投資是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,系統(tǒng)的復(fù)雜性和與外部的廣泛聯(lián)系是投資的主要根源,投資風險幾乎涉及了所有的經(jīng)濟風險范疇,如建設(shè)風險、經(jīng)營風險、通貨膨脹風險、利率風險、匯率風險、政治風險等,任何一項風險都會對投資項目產(chǎn)生不利影響。林業(yè)生產(chǎn)一方面受自然因素影響大,另一方面林業(yè)生產(chǎn)的社會性很大,亂砍濫伐現(xiàn)象普遍存在,由于林業(yè)生產(chǎn)的長周期性,很難從今天的市場信號來準確預(yù)測若干年后市場的價格、供求情況,決定了林業(yè)生產(chǎn)風險性大。林產(chǎn)工業(yè)項目的投資也同樣面臨風險,林產(chǎn)工業(yè)投資一方面資金緊張,另一方面由于考慮技術(shù)進步和規(guī)模效益等目標,投資項目越來越大,高額的投資使林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展陷入困境。

    1.3林業(yè)投資效益偏低

    一方面林業(yè)生產(chǎn)成本越來越高,可伐資源少,運輸成本上升,另一方面林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理,初級產(chǎn)品比二次加工和深加工產(chǎn)品的比重高,產(chǎn)品附加值少,科技含量低,再說林業(yè)產(chǎn)業(yè)特有的生態(tài)效益難以準確計量,其補償機制不鍵全,林業(yè)生態(tài)產(chǎn)出無經(jīng)濟效益可言。這樣,林業(yè)投資效益的提高在很大程度上取決于國有林業(yè)企業(yè)的改革和機制轉(zhuǎn)換,林業(yè)企業(yè)只要能成為真正的市場主體,即使在目前的投資水平和資產(chǎn)存量基礎(chǔ)上,也因為資產(chǎn)重組帶動的資金結(jié)構(gòu)調(diào)整,林業(yè)投資效率也可以提高。

    2林業(yè)投資體制及其改革目標和任務(wù)

    林業(yè)投資體制是指國家組織和管理林業(yè)投資活動所采取的基本制度和主要方式、方法,通常是對固定資產(chǎn)投資活動的管理制度及運行機制的簡稱,而非包括存貨投資、無形資產(chǎn)投資、證券投資在內(nèi)的廣義投資概念。根據(jù)林業(yè)投資體制改革的宗旨,改革的目標應(yīng)是:①規(guī)范政府投資行為,政府及林業(yè)行政部門的社會管理者職能和資產(chǎn)所有者職能要分離,投資的經(jīng)營管理權(quán)和行政管理權(quán)也要分開;②建立投資的風險約束機制,確定林業(yè)企業(yè)為基本投資主體,自主決策、自擔風險;③改革投融資方式,發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,積極培育和規(guī)范資本市場,適度提高直接融資比重;④建立“誘導型”的林業(yè)投資宏觀調(diào)控機制,以林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù),用經(jīng)濟、法律、市場、計劃手段,對不同林業(yè)企業(yè)的投資行為進行間接調(diào)控,形成投資規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、效益提高的宏觀調(diào)控機制;⑤加快林業(yè)投資領(lǐng)域的法制化建設(shè),依法保護林業(yè)投資者的合法權(quán)益和公平競爭,使林業(yè)資產(chǎn)投資活動納入法制化軌道;⑥健全與投資活動直接相關(guān)的市場服務(wù)體系,使林業(yè)投資活動更科學、市場化[6]。林業(yè)投資體制改革必須有計劃、有步驟、有秩序地進行,目前的主要任務(wù)有以下幾個方面:①規(guī)范林業(yè)投資主體行為,強化對市場競爭的約束力;②實行林業(yè)投資結(jié)構(gòu)管理,增加林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策對投資的導向力;③進一步推進國有林業(yè)企業(yè)的股份制、公司制、集團化改造;④努力改善林業(yè)投資環(huán)境,提高對投資主體吸引力,建立發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和素質(zhì)高的產(chǎn)業(yè)隊伍,完善林業(yè)教育、科研、生產(chǎn)體系。

    3林業(yè)投資體制存在的矛盾和問題

    用市場經(jīng)濟原則來分析和審視現(xiàn)狀,不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行的林業(yè)投資體制中,依然留有傳統(tǒng)體制的烙印,許多深層次矛盾和問題還未解決。

    3.1林業(yè)投資的外部關(guān)系不順,宏觀管理體制不健全,調(diào)控能力薄弱

    林業(yè)投資主體多元化雖然已經(jīng)形成,但實質(zhì)上林業(yè)企業(yè)與政府及林業(yè)行政部門的依附關(guān)系尚未擺脫,林業(yè)企業(yè)在很大程度還處于政府主管部門的附屬地位,沒有成為真正獨立的投資主體。政企不分在投資上表現(xiàn)明顯,一方面是大中型林產(chǎn)工業(yè)投資項目仍由政府直接投資,另一方面是一些項目雖由企業(yè)投資,但決策卻出于政府機構(gòu),政府及林業(yè)主管部門對企業(yè)投資的干預(yù)、限制過多,以項目審批制度層層控制住企業(yè)。政企職能不分,造成政府包攬過多,不能把主要精力集中到搞好宏觀調(diào)控、制訂中長期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和改善林業(yè)投資環(huán)境上來。投資的宏觀管理多頭化,林業(yè)的投資規(guī)劃無法落實,如林業(yè)貼息貸款,就因地方政府和財政部門不愿承擔貼息,或因銀行將專項貸款混同于一般商業(yè)貸款擠占挪用,使林業(yè)投資和優(yōu)惠政策落空。

    3.2林業(yè)投資風險責任約束機制沒有真正建立起來

    由于林業(yè)企業(yè)的法人財產(chǎn)制度沒有真正形成,資產(chǎn)所有者、資產(chǎn)支配者、資產(chǎn)管理者、資產(chǎn)監(jiān)督者相互之間的權(quán)責利缺乏制度安排,造成“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清”,不僅使得投資行為缺乏實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的動力,而且也缺乏維護產(chǎn)權(quán)權(quán)益的風險意識,因而扭曲了投融資行為。另外,政府預(yù)算約束的軟化和商業(yè)銀行風險意識的淡漠,對國有林業(yè)企業(yè)和建設(shè)單位的行為缺乏必要的外部約束機制。由各級政府和林業(yè)行政部門審批權(quán)限構(gòu)成的項目決策體制,從內(nèi)部而言缺乏明確的責任約束和足夠的風險意識,從外部而言缺乏必要的民主監(jiān)督,使決策工作易受局部利益、短期利益、甚至個人意志的影響。也就是說,從投資決策到建設(shè)實施的全過程,嚴格有效的責任約束和法律約束機制未能正式建立,造成盲目投資、重復(fù)投資,以及無效或低效的林業(yè)投資項目無責任主體,對提高林業(yè)投資效率和有限配置林業(yè)投資資源產(chǎn)生不利的影響。

    3.3從投資決策來看,林業(yè)投資決策仍采用“籠子”指標式

    大部分項目決策基本上還是由中央和地方、部門與部門之間的行政性分權(quán)確定,盡管審批制度和手續(xù)有所簡化,但并沒有完全改變行政性的項目審批制度。投資渠道多元化的格局雖已形成,但在各類資金的使用上仍程度不同地受到政府的直接干預(yù)和控制,成為變相的行政分配制,不管是直接融資還是間接融資基本上仍為計劃分配,限制了林業(yè)企業(yè)投資主體地位的發(fā)揮。新的林業(yè)投資調(diào)控體系尚未真正建立,與投資相關(guān)的各個管理部門職能劃分模糊不清,行政調(diào)控手段仍占主導地位?，F(xiàn)代林業(yè)企業(yè)制度正形成和完善過程中,企業(yè)產(chǎn)權(quán)模糊,再加上法律約束軟化,導致投資決策缺乏嚴格的責任約束[7]。

    3.4生態(tài)林業(yè)的效益補償機制沒有建立

    林產(chǎn)品價格長期偏低,極大地限制了林業(yè)企業(yè)和地方政府投資的積極性。另外林業(yè)部門建設(shè)的林業(yè)生態(tài)工程,其價值的主要部分———生態(tài)效益,既不能進入市場交換,國家尚未真正建立起科學的補償機制,這部分投資不能形成正常的循環(huán),影響了地方政府和企業(yè)及個人的積極性,使生態(tài)工程建設(shè)缺乏后勁。

    4林業(yè)投資體制改革的基本思路

    4.1實現(xiàn)林業(yè)投資體制目標模式的轉(zhuǎn)變

    林業(yè)投資體制應(yīng)逐步實現(xiàn)以下根本的轉(zhuǎn)變:由單一的政府投資主體,轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤謽I(yè)企業(yè)投資為主,多元投資主體并存,政府投資主要應(yīng)集中在基礎(chǔ)性和公益性的林業(yè)投資項目;投融資機制轉(zhuǎn)變?yōu)殪`活多樣的直接投資和間接投資并舉的市場誘導制度;投資要素的配置由以前的計劃配置轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌雠渲?在注重市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的同時,強化政府行為,實行林業(yè)投資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),綜合平衡;投資經(jīng)營由無責任約束轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險責任制,使林業(yè)企業(yè)成為真正的投資主體,而不是政府及林業(yè)行政部門的附屬物;投資調(diào)節(jié)由行政和計劃調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場調(diào)節(jié)和法律調(diào)節(jié)為主,在充分認識林業(yè)行業(yè)的特殊性和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,充分體現(xiàn)國家對林業(yè)投資的特別支持和保護。也就是要實現(xiàn)政府和企業(yè)的雙重轉(zhuǎn)化,政府主要負責宏觀管理、間接調(diào)控、政策指導和信息服務(wù)等投資管理職能,而企業(yè)則成為投資主體,獨立承擔投資風險責任[2]。

    4.2深化林業(yè)投資體制改革的重點和實施步驟

篇(3)

企業(yè)投資項目的流程管理是投資項目防范風險,保障收益的基礎(chǔ)性管理工作。本文重點對企業(yè)新建投資項目和資產(chǎn)重組性投資項目,設(shè)計出以投資項目決策、實施、評價到退出的基本流程,供相關(guān)企業(yè)在投資活動中借鑒參考。

【關(guān)鍵詞】

投資項目;流程;設(shè)計



投資項目管理是企業(yè)面臨的最具有挑戰(zhàn)性的管理活動,科學、周密的投資項目管理流程是企業(yè)規(guī)范投資行為、防范投資風險、提高投資收益的基礎(chǔ)。本文所指的投資項目包含兩類項目,一是建設(shè)項目,包括新建和擴建改造項目;二是企業(yè)重組項目,包括產(chǎn)權(quán)收購和增資擴股項目。通常企業(yè)投資項目管理流程概括為:項目決策、項目實施、項目評價和項目退出。

一、項目決策

投資項目根據(jù)不同的類別,其決策程序有所不同。

1、建設(shè)項目

基本流程:信息收集、項目篩選、編制項目建議書、審核項目建議書、項目立項、組建項目工作組、項目調(diào)研、編制項目可行性研究報告、專家評審、決策會議審定項目。

2、企業(yè)重組項目

基本流程:信息收集、項目篩選、簽訂項目合作意向書、盡職調(diào)查、編制項目預(yù)案、審核項目預(yù)案,資產(chǎn)審計、資產(chǎn)評估,編制項目方案、審定項目方案、簽訂協(xié)議。

3、項目建議書

建設(shè)項目應(yīng)編制項目建議書,主要包含以下內(nèi)容:產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和市場潛力,技術(shù)的發(fā)展趨勢以及關(guān)鍵技術(shù)的來源,投資和融資方案、經(jīng)濟效益分析、主要風險因素的識別、分析和防范,項目的管理團隊情況,項目實施的路徑和流程安排。

4、可行性研究報告

建設(shè)項目應(yīng)編制可行性研究報告,包含以下內(nèi)容:項目基本情況、客觀背景、市場預(yù)測、技術(shù)分析、投融資方案、建設(shè)方案、財務(wù)評價、風險分析、項目組織、退出機制、投資的必須性和最終結(jié)論。

5、盡職調(diào)查

并購重組項目應(yīng)對被并購單位做盡職調(diào)查,主要包含以下內(nèi)容:經(jīng)營環(huán)境和基本概況,組織機構(gòu)和人員構(gòu)成,對外簽約以及執(zhí)行情況,股本、資產(chǎn)、負債的結(jié)構(gòu),管控制度、運營模式、激勵機制的構(gòu)建和實施情況,產(chǎn)品、生產(chǎn)線、生產(chǎn)設(shè)備、動力配套設(shè)備的情況,產(chǎn)品質(zhì)量、研發(fā)水平、知識產(chǎn)權(quán)、工藝水平,產(chǎn)品市場占有率、營銷隊伍、營銷網(wǎng)絡(luò)和主要競爭對手的情況,盈利或虧損以及稅賦情況。

二、項目實施

1、建設(shè)項目

基本流程:編制實施計劃、項目設(shè)計、項目招標、項目建設(shè)和項目竣工驗收。

實施計劃:項目的實施計劃由項目建設(shè)單位編制,內(nèi)容包括項目人員職責分工、項目各項工作標準、項目總體進度安排、項目資金使用安排、項目的現(xiàn)場管理。

項目設(shè)計:項目設(shè)計工作應(yīng)由國家權(quán)威機構(gòu)認可的勘察和設(shè)計單位進行勘察設(shè)計。根據(jù)審定的可行性研究報告編制項目初步設(shè)計和投資概算、審核初步設(shè)計和投資概算、施工圖設(shè)計、編制投資預(yù)算、審核施工設(shè)計和投資預(yù)算。

項目招標:項目涉及勘察、設(shè)計、監(jiān)理、土建、安裝、裝修、設(shè)備采購均要進行招標。依據(jù)價格、誠信程度、施工能力、以前業(yè)績、質(zhì)量保障和工期進度綜合評估擇優(yōu)選擇。

項目建設(shè):項目的開工建設(shè),在取得規(guī)劃許可,正式簽訂施工合同,獲得建筑施工許可證和施工監(jiān)理部門到位后方可施工。項目開工建設(shè)后,項目承建單位和施工監(jiān)理部門應(yīng)逐日填寫建設(shè)日記,每周召開施工現(xiàn)場協(xié)調(diào)管理會,每月填報施工進度報表。

項目竣工:項目竣工驗收包括項目竣工驗收、項目專業(yè)驗收和項目綜合驗收三個方面。由項目承建單位、監(jiān)理部門、設(shè)計單位和施工企業(yè)對項目進行竣工預(yù)驗收;由質(zhì)檢、消防、環(huán)保、勞動等部門進行專業(yè)驗收;由城建規(guī)劃和項目審批部門進行綜合驗收。

項目竣工后還應(yīng)進行項目投資決算和項目審計工作,在決算和審計通過后,進行產(chǎn)權(quán)登記和固定資產(chǎn)的建帳工作。

2、企業(yè)重組項目

基本流程:制訂或修訂重組企業(yè)的公司章程,出資資金到位并進行驗資,辦理資產(chǎn)交接,辦理工商登記或工商變更,推薦產(chǎn)權(quán)代表,組建股東會、董事會、監(jiān)事會,聘用總經(jīng)理等高層管理人員,明確各類機構(gòu)的權(quán)責劃分。

三、項目評價

投資項目實施階段完成,在投資項目運營一段時期后,對投資項目應(yīng)進行后評價。后評價采用的方法主要根據(jù)投資項目的可行性研究報告和投資方案所設(shè)定的各項技術(shù)經(jīng)濟指標,進行分析對比。

1、評價內(nèi)容

目標評價:該項評價是對比檢查投資項目預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。主要包含三個方面,一是根據(jù)投資審定時所確定的可量化的技術(shù)經(jīng)濟指標,進行對比檢查,分析偏差原因;二是對投資項目原定目標的正確性、合理性和可行性進行分析評價;三是對政策變化、市場變化、實施過程的重大變更進行重新評價。

效益評價:該項評價主要是分析項目的生存能力、盈利能力和回報能力。以項目運營的實際技術(shù)經(jīng)濟指標為基礎(chǔ),與項目實施前預(yù)測設(shè)定的指標進行對比,分析偏差情況及原因。

持續(xù)性評價:該項目評價在投資項目各種資源投入全部完成后,分析項目的既定目標是否可以實現(xiàn),項目是否可以持續(xù)發(fā)展,項目是否具有可復(fù)制性。

管理評價:該項評價是以目標評價和效益評價為基礎(chǔ),結(jié)合相關(guān)資料,對項目各階段的管理工作進行系統(tǒng)評價。包括投資項目決策、實施、運營和管理者評價。

2、評價程序

投資項目的評價程序:明確任務(wù)、制定計劃、組織人員、收集資料、編制綱要、深入調(diào)查、溝通交流、編寫報告、提出建議。

3、評價方法

投資項目評價方法主要采用:統(tǒng)計預(yù)測法、有無比較法、邏輯框架法、定性與定量結(jié)合法。

4、評價標準

投資項目成功度標準可以劃分為四個等級。

篇(4)

一、政府投資概念與內(nèi)涵

從社會總投資的角度理解，投資可以分為政府投資和非政府投資（或稱為民間投資）兩大部分。所謂民間投資或非政府投資，是指家庭、個人、金融機構(gòu)、非國有企事業(yè)單位或組織，以獲取未來收益為主要目的，用其積累資金或融入資金在國內(nèi)外經(jīng)濟領(lǐng)域及部分社會公益事業(yè)領(lǐng)域的資本投入。這種投資具有以下特點：（1）贏利性。從投資動機看，民間投資以追求利潤最大化為目標，完全由市場機制來調(diào)節(jié)，不考慮社會效益。（2）規(guī)模小。從投資來源看，民間投資主要依靠自身的積累和社會籌資來解決資金問題，因此投資的規(guī)模往往受到限制。（3）短期性。從投資領(lǐng)域選擇看，利潤動機使民間投資大多從事那些數(shù)額相對較小、資金周轉(zhuǎn)快的短期投資項目。

政府投資則是由政府決策并由國有資金進行投資的行為或由代表政府的國有企業(yè)進行的投資活動。其投資主體是政府，產(chǎn)權(quán)屬于國家，形成國有資產(chǎn)，構(gòu)成國有經(jīng)濟。因此，政府投資在某些情況下又稱國有投資。與民間投資相比，政府投資具有以下特點：（1）公共性與基礎(chǔ)性。社會效益是政府投資的出發(fā)點和歸宿。政府投資的著眼點首先在于為全體公民和各類經(jīng)濟（市場）主體的生產(chǎn)、生活需要提供必要的社會性、基礎(chǔ)性條件。這既是國家和公共財政的內(nèi)在職能，也是市場和微觀經(jīng)濟主體不可能解決的問題。（2）開發(fā)性。某些新興產(chǎn)業(yè)部門、高科技、高風險領(lǐng)域（如航天等）的研究開發(fā)，對經(jīng)濟落后地區(qū)的開發(fā)等都具有耗資大、耗時長、風險高的特點，私人部門望而卻步，市場機制無能為力，只能由政府解決。（3）戰(zhàn)略性。政府投資對關(guān)系到國計民生的部門、行業(yè)和重要企業(yè)（如軍工、石油及石油化工、電力等）、國民經(jīng)濟發(fā)展中某些薄弱環(huán)節(jié)具有事關(guān)全局的重要戰(zhàn)略作用，并對社會其他投資產(chǎn)生影響和帶動作用。

二、我國政府投資范圍界定誤區(qū)

根據(jù)1994年出臺的投資體制改革方案，我國將所有投資項目劃分為三類：（1）競爭性投資領(lǐng)域，指投資收益比較高，市場調(diào)節(jié)比較靈敏，具有市場競爭能力的項目，主要包括工業(yè)（不含能源）、建筑業(yè)、商飲供銷倉儲業(yè)、房產(chǎn)公用服務(wù)咨詢、金融保險和其他行業(yè)；（2）基礎(chǔ)性投資領(lǐng)域，指基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、一部分基礎(chǔ)工業(yè)項目及直接增強國力的符合經(jīng)濟規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項目，具體包括農(nóng)林牧漁水氣象基礎(chǔ)設(shè)施、能源、郵電通訊業(yè)、地質(zhì)普查和勘探業(yè)以及一部分支柱產(chǎn)業(yè)；（3）公益性項目，主要包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、廣電等事業(yè)的建設(shè)項目，公檢法司等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)項目及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防設(shè)施等建設(shè)項目。并據(jù)此界定了不同投資主體的投資領(lǐng)域和投資方向，即競爭性項目完全由企業(yè)投資；基礎(chǔ)性項目主要由政府投資，企業(yè)可適當“參與”；公益性項目完全由“政府統(tǒng)籌安排”。這種政府投資和民間投資的劃分法實際上很難準確地把握政府投資和民間投資的范圍界定，可行性不高，存在著一些明顯的缺點：

1、這種劃分方式與公共財政角度定義的政府投資大相徑庭，其中公益性項目（包括國防、科教文衛(wèi)、行政費用）在財政范疇中被劃分為消費性支出，不屬于投資性支出。國家財政分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出直接表現(xiàn)為政府購買商品和服務(wù)的活動，大體包括：行政、國防支出、科教文衛(wèi)事業(yè)支出和經(jīng)濟建設(shè)支出。轉(zhuǎn)移性支出與此不同，它直接表現(xiàn)為資金無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，政府不能從中獲取相應(yīng)的物品和服務(wù)，主要包括補助支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出。其中，購買性支出中還分為政府的消費性支出和投資性支出。所謂政府投資或財政投資，就是以國家為主體的投資活動，是國家積累基金運用的重要形式。政府投資與公共財政的關(guān)系可用下圖表示：

2、將基礎(chǔ)性項目定義為包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等，外延過寬；企業(yè)只是適當“參與”，界定模糊。由于基礎(chǔ)性項目的自然壟斷性強弱有所不同，兼有共同消費和個人消費的特性，處于純公共產(chǎn)品與純個人產(chǎn)品之間的過渡狀態(tài)，所以，基礎(chǔ)性項目的投資兼有公益性、壟斷性、收費性和競爭性特點，是“市場性”與“非市場性”的統(tǒng)一。非市場性要求以非市場手段（計劃或政府干預(yù)）來展開，市場性要求以采用市場手段來進行，這樣就使得該領(lǐng)域的投資，是公共投資與私人投資的交叉點和結(jié)合部，是公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的“混合投資”，兼有公共投資與私人投資的雙重特性。這種“混合”是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以市場化為基礎(chǔ)，意味著政府必須放松管制，避免過去國家統(tǒng)包的做法。國際和國內(nèi)經(jīng)驗表明，頻繁的財政支持并不利于具有成長性產(chǎn)業(yè)市場競爭力的提高，政府投資也容易造成信息不充分，從而導致資源配置失效。政府應(yīng)減少對電力、供水、供氣等可收費行業(yè)的投入，通過合資、合作、獨資等方式吸引非政府資本進入，將置換出來的政府資金用于保證對關(guān)鍵領(lǐng)域的投資力度。

3、對競爭性領(lǐng)域進行投資的“企業(yè)”的所有權(quán)性質(zhì)未做具體說明，如果仍是國有企業(yè)，那么最終的投資主體還是政府，這樣政府投資仍未真正退出一般性競爭領(lǐng)域。

總之，以上三類投資項目劃分方法由于存在理論上的認識誤區(qū)，容易誤導政府投資方向，阻礙政府按市場經(jīng)濟發(fā)展的要求調(diào)整投資領(lǐng)域的步伐，不能成為社會主義市場經(jīng)濟改革過程中界定和調(diào)整政府投資領(lǐng)域的準則和依據(jù)。

三、政府投資范圍演變

不同經(jīng)濟發(fā)展階段政府投資調(diào)控作用范圍不同。一般而言，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，政府的主要任務(wù)不同，政府投資調(diào)控作用的廣度和深度就會有所不同。

1、經(jīng)濟發(fā)展早期的政府投資范圍。在經(jīng)濟發(fā)展的早期，提高國民收入水平、改善國民生活質(zhì)量是政府需要解決的首要任務(wù)，其職能的側(cè)重點就是充分利用社會稀缺經(jīng)濟資源，促進經(jīng)濟增長。收入的分配問題則被置于次要的地位，于是為了提高經(jīng)濟增長速度，加快經(jīng)濟發(fā)展，政府在財政支出中往往會加大投資支出的比重。其投資支出主要用于兩個方面：一是對經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的各種基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、通訊、水利等；二是能夠帶動整個經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)群。從總體上看，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段政府投資范圍較廣，且側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域的投資。

2、經(jīng)濟發(fā)展中期的政府投資范圍。當經(jīng)濟發(fā)展逐漸從早期的起飛階段進入中期階段以后，政府的職能依然側(cè)重于經(jīng)濟的發(fā)展，但也開始注重社會的安定、收入的公平分配、國民素質(zhì)的提高等。在這一時期，民間產(chǎn)業(yè)部門已經(jīng)發(fā)展起來，那些需由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施大多已經(jīng)建成，對它們需求的增加也逐漸變緩，政府盡管還要對基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟領(lǐng)域進行投資，但這些投資在政府投資中的比重會逐步下降，而且還會逐漸退出民間投資能夠解決的支柱產(chǎn)業(yè)群的投資領(lǐng)域。同時，由于人們生活水平不斷提高，在滿足基本生活需要的同時，人們開始關(guān)注其他方面的需要，如教育、衛(wèi)生、安全等，因此社會公共領(lǐng)域的投資比重開始上升?？傮w而言，在經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，政府投資在經(jīng)濟領(lǐng)域和社會公共領(lǐng)域并重。

3、經(jīng)濟成熟時期的政府投資范圍。當經(jīng)濟發(fā)展進入成熟時期后，政府職能開始側(cè)重于社會的穩(wěn)定、收入分配的公平等方面，經(jīng)濟增長成為政府的次要目標。政府投資要體現(xiàn)政府職能的這一轉(zhuǎn)變，投資的主要目的從促進經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M社會安定和實現(xiàn)社會公平。在經(jīng)濟成熟時期，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施及支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)達到相當?shù)母叨?，使得政府?cè)重于公共領(lǐng)域方面的投資。由于生活水平的大幅提高，人們對提高生活層次的各項需求迅速增加，要求資源更多地用于滿足高層次的需要，如安全、教育、衛(wèi)生等，而且這些公共領(lǐng)域的投資也有助于社會的安定及公平目標的實現(xiàn)。于是，在這一時期，政府投資主要側(cè)重于社會公共領(lǐng)域。

政府的職能側(cè)重點隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的演進而不斷發(fā)生變化，從而導致了政府投資范圍的相應(yīng)調(diào)整，在財政支出中的比重也呈現(xiàn)出不同的特點。一般而言，處于經(jīng)濟發(fā)展早期和中期階段的發(fā)展中國家，由于政府投資的領(lǐng)域主要側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域，因而用于經(jīng)濟領(lǐng)域方面的財政開支比重也相對較高；在經(jīng)濟成熟的發(fā)達國家，由于政府投資的領(lǐng)域主要側(cè)重于社會公共領(lǐng)域，因而用于經(jīng)濟領(lǐng)域方面的財政開支比重也就相對較低。也就是說，經(jīng)濟的發(fā)展使得一些經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸變?yōu)槭袌鲇行У念I(lǐng)域。在這種情況下，政府投資的范圍就必須加以調(diào)整，政府如果介入市場有效的領(lǐng)域，就會變成政府失靈。于是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場有效的領(lǐng)域不斷擴張，從而導致政府投資范圍逐漸縮小。

四、轉(zhuǎn)軌背景下我國政府投資范圍再界定

由于財政角度與社會總投資角度劃分的政府投資范圍不盡相同，應(yīng)從廣義和狹義兩個層面來理解政府投資概念，并結(jié)合政府投資范圍演變的階段性理論、政府投資的功能定位以及我國經(jīng)濟未來發(fā)展趨向，具體地把握政府投資范圍。

筆者認為，政府投資分為兩個層面：廣義的政府投資是政府財政投資、政府部門投資和國有企事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資的總和。它包括政權(quán)建設(shè)投資、經(jīng)濟建設(shè)投資和事業(yè)發(fā)展建設(shè)投資。而狹義的政府投資從財政范疇出發(fā)，指國家各級政府在允許的財力及一定的財政風險內(nèi)，用財政預(yù)算資金安排的基本建設(shè)支出和其他生產(chǎn)建設(shè)支出。主要包括基本建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動資金、挖潛改造資金和科技三項費、支農(nóng)支出、地質(zhì)勘探費等五項。這五項與經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)，屬于投資性支出，而國防、科教文衛(wèi)、行政費用屬于消費性支出，不屬于狹義政府投資的范圍。

篇(5)

蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導、發(fā)改委、財政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項目建設(shè)管理的體制改革，并進行了長期的探索和研究。20*年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州市疾病預(yù)防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項目財務(wù)為突破口，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經(jīng)過半年多的試點，目前三個代建項目進展順利。為了總結(jié)我市代建試點的工作成果，學習先進地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進經(jīng)驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，20*年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會和蘇州信托相關(guān)人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當?shù)卣顿Y項目的代建制實施情況。經(jīng)過與當?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區(qū)的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當年的*江北機場建設(shè)過程中就進行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內(nèi)其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，*市紀委大廈、博物館、市人大、機關(guān)生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點成功的基礎(chǔ)上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進行了學習和提高，20*年12月18日和20*年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設(shè)管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進行了規(guī)范。

*市政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

二、*、*等地代建制的主要特點（以*為例）。

*市在政府投資項目管理方面有以下幾個特色：

1、強調(diào)政府投資項目年度計劃安排的重要性。

*市計委掌管財政預(yù)算內(nèi)的近3億元的資金，由于財力相對有限，*市特別強調(diào)政府投資項目的年度計劃安排。年度計劃由計委制定，制定的原則是立足當前，兼顧長遠、量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計委與財政部門會同有關(guān)部門擬定，列入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃草案，并必須經(jīng)市人大會審議通過執(zhí)行。年度投資計劃一經(jīng)批準，即嚴格執(zhí)行，除特殊情況確需調(diào)整外，原則上實際投資額不允許超出年度投資計劃額。市計委根據(jù)年度投資計劃，并與使用部門協(xié)商平衡安排具體投資項目。建設(shè)項目的使用單位可以提出使用要求，建設(shè)標準和功能定位，政府相關(guān)領(lǐng)導對項目的建設(shè)與否具有決策權(quán)。項目的總投資額根據(jù)專業(yè)機構(gòu)的設(shè)計概算為準，無論是使用單位和政府部門對于總投資額沒有發(fā)言權(quán)。

2、代建項目的選定范圍

政府投資項目是指使用財政性資金，以及用財政性資金作為還款來源或擔保的借貸型資金投資項目的基礎(chǔ)性和公益性項目，涉及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾多行業(yè)和部門。但是，并不是所有的政府投資項目都必須和可能納入代建制范疇。*市的規(guī)定是，對于非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門為沒有常設(shè)基建部門，沒有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用代建制的形式。而對于交通、水利等項目，由于相關(guān)政府部門具有常設(shè)的基建部門或基建機構(gòu)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才和豐富的經(jīng)驗，因此對于這些項目，目前還沒有納入代建制范疇。

3、代建單位的資質(zhì)管理

對代建單位的資質(zhì)問題，*市的規(guī)定是必須具有綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì)、綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)、施工總承包一級以上資質(zhì)、綜合甲級工程咨詢資質(zhì)之一，并具有相應(yīng)資產(chǎn)、專業(yè)人員、同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗以及與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系的企業(yè)才能向*市建設(shè)行政部門申請取得代建單位資質(zhì)。*市建設(shè)行政部門會同*市計委、財政等部門共同審定并公布取得代建機構(gòu)資質(zhì)的名單。*市建委負責對獲批的代建單位資質(zhì)的日常管理工作。經(jīng)過幾年的代建制推廣，一批代建機構(gòu)主體得到了培育發(fā)展，目前，整個*已擁有十七八家專業(yè)機構(gòu)，保證了代建制的順利實施。

4、代建單位的確定辦法

項目代建單位的確定全部實現(xiàn)市場化運作，通過公開招投標的方式產(chǎn)生。評標的依據(jù)主要是代建單位的業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經(jīng)理情況以及代建費等指標。代建費的取費標準，*市的規(guī)定是基本參照項目建設(shè)單位管理費，比建設(shè)單位管理費稍高一點。代建費作為評標的一個指標，但不是主要指標，其用意是防止投標人之間為了中標而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設(shè)施工。

5、代建單位的代建內(nèi)容

關(guān)于具體代建內(nèi)容，*市要求代建單位對項目實施全過程的管理，包括項目的可行性分析、項目手續(xù)審批、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標、工程建設(shè)質(zhì)量、進度投資控制和竣工驗收等工作。要求代建單位自項目建議書批復(fù)之后即要介入項目之中。*市特別強調(diào)代建單位優(yōu)化設(shè)計、控制投資方面的專業(yè)優(yōu)勢，從設(shè)計階段入手，嚴格控制工程總造價。在*市奧體中心游泳跳水館的代建試點中，代建方通過對原設(shè)計方案的深入研究和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資1000多萬元，充分體現(xiàn)了代建制在投資控制方面的突出優(yōu)勢。

6、控制投資的措施。

*市規(guī)定代建單位必須嚴格按照批準的概算實施投資控制，對代建項目實行限額設(shè)計。初步設(shè)計概算不得超過可行性研究報告批復(fù)的投資總額，施工圖設(shè)計工程預(yù)算不得超過初步設(shè)計批復(fù)的工程概算。如果設(shè)計深度不夠或工程預(yù)算超過可研批復(fù)的投資總額或初步設(shè)計批復(fù)的概算10%以內(nèi)，代建單位必須督促設(shè)計單位調(diào)整設(shè)計，并及時向計委、建設(shè)部門和財政部門報告；超過10%以上的，計委有權(quán)否決原方案，并要求項目使用單位和代建單位按程序重新報批項目。這些規(guī)則的制定有利于促使中介咨詢機構(gòu)和設(shè)計單位提高項目可行性報告編制的嚴肅性和合理性，加大方案設(shè)計的深度，保證項目總投資概算的準確性和科學性。

此外，*市還對項目設(shè)計變更建立了一套嚴格的約束機制，重大設(shè)計變更代建單位必須向計委、財政等報告，并需要按照一定的程序辦理。

三、*、*等地政府投資項目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗：

1、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項目性質(zhì)的不同而不同，沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案。總體而言，可以將政府投資項目劃分為非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。在非經(jīng)營性項目方面，代建制是目前比較適合的方法。對于經(jīng)營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項目法人，實施項目法人責任制，由項目法人負責建設(shè)經(jīng)營全過程。項目法人即可以是由政府相關(guān)部門設(shè)立的投資公司（如城投、水務(wù)、交通等），也可以由實力雄厚、信譽卓著的中介機構(gòu)（特別是同時具有投融資職能的信托投資公司）擔任。項目法人代表政府充當項目業(yè)主和投資主體，擔負項目法人在項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。對于新建項目，可以采用BT（建設(shè)--移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）等形式，甚至于，對于某些政府投資新建項目，政府完全可以出讓所有權(quán)，交給社會投資建設(shè)，政府通過租賃、購買項目處置能力（如供水）等方式實現(xiàn)政府投資項目的社會化。對于已建成政府投資項目，政府可以通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT（移交—經(jīng)營—移交）等方式盤活沉淀資產(chǎn)，提早收回資金用于再發(fā)展。

2、加強政府投資項目的計劃管理。在這一點上，我市與*等地相比有著明顯差距。目前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項目的年度計劃管理制度（主要表現(xiàn)在年度投資總量控制和安排上），政府投資沒有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資項目的上馬帶有一定的隨意性。在我國經(jīng)濟整體顯現(xiàn)投資過熱的情況下，加強政府投資項目的計劃管理有著重要現(xiàn)實意義。

3、代建制模式的選擇?？疾毂砻?，深圳模式（通過組建工務(wù)局，全面承擔政府投資項目的代建工作）在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃計劃不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會全面開放代建市場，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點與改革的必然選擇。

4、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理。由于項目造價控制的70%是在設(shè)計階段完成的，因此代建單位必須在初步設(shè)計階段即介入項目之中，充分發(fā)揮代建單位在設(shè)計階段的造價控制能力，嚴控投資規(guī)模，提高投資效率。

5、科學決策，避免隨意性。要實現(xiàn)對項目從設(shè)計階段就進行有效的投資控制，關(guān)鍵之處在于必須提高項目可研報告編制的嚴肅性和科學性，要有一定的深度，可研報告中的項目投資估算必須客觀準確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，項目總投資往往是使用單位與政府之間討價還價的結(jié)果，帶有很大的隨意性。常常是政府先定項目和總投資，再做可研和初步設(shè)計，這樣就很難保證可研報告的客觀和公允性，無法避免概算超估算、預(yù)算超概算現(xiàn)象的出現(xiàn)，代建單位很難對項目的投資進行有效的控制。

四、蘇州信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色

1、非盈利性政府投資項目

在非盈利性政府投資項目建設(shè)中，蘇州信托可以作為代建單位直接參與項目的建設(shè)與管理。蘇州信托承擔了我市首批兩個政府投資項目的代建工作，積累了一定的工程建設(shè)管理經(jīng)驗，培育了一批專業(yè)項目管理人才。蘇州信托可以通過建立項目管理公司，通過公平競爭的方式參與此類項目的代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和豐富的財產(chǎn)管理經(jīng)驗，可以作為代建制項目的財務(wù)人，為非盈利性政府投資項目資金融通和建設(shè)資金的管理。

篇(6)

本文嘗試從財政部門的角度和建立公共財政框架的要求出發(fā)，認真分析了當前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的一些規(guī)范做法的基礎(chǔ)上，以明確投資主體、強化投資風險約束機制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環(huán)境、加強政府融資負債管理、建立科學的財政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應(yīng)當前我國發(fā)展狀況的具體對策。

一、現(xiàn)狀分析

根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。

2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴重匱乏，使得機構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環(huán)境來看，缺乏必要的社會法制環(huán)境和面向市場經(jīng)濟的建設(shè)市場。政府投資建設(shè)市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經(jīng)濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業(yè)也不能根據(jù)項目特點按具體施工條件、施工設(shè)備和技術(shù)專長來確定報價，企業(yè)個體優(yōu)勢無法在競爭中體現(xiàn)；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預(yù)算標底，再按招標文件規(guī)定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業(yè)投標報價是“非實質(zhì)性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預(yù)算編制人員的編制水平，不能很好地體現(xiàn)招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設(shè)市場公平競爭環(huán)境的形成，更不能體現(xiàn)先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務(wù)，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規(guī)定地方政府不得融資負債，沒有債券發(fā)行權(quán)，某種程度上制約了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的發(fā)揮。

此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強化競爭性項目投資的市場調(diào)節(jié)。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競爭性項目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項目建設(shè)；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導。

2．拓寬基礎(chǔ)性項目的投融資渠道?；A(chǔ)性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點扶植的一部分基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)項目的投資。這類項目多數(shù)屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領(lǐng)域中仍應(yīng)起主導作用。政府應(yīng)集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經(jīng)濟實體��政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體。實行政府主導、市場運作應(yīng)成為今后一個時期基礎(chǔ)性項目投融資體制改革的方向。政府主導的內(nèi)容：一是制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃；二是確定這一領(lǐng)域的重大項目；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據(jù)發(fā)展的要求，管好價格水平與服務(wù)質(zhì)量；六是協(xié)調(diào)解決下一級行政區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎(chǔ)設(shè)施和社會項目均應(yīng)納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應(yīng)委托政府投資公司或發(fā)展公司運作，項目的實施與管理均按現(xiàn)代化企業(yè)制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領(lǐng)域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導，分層(政府層、企業(yè)或項目層)市場運作的格局。

3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據(jù)政府財政狀況量力而行，應(yīng)建立標準化、規(guī)范化的投資管理制度。我們的設(shè)想如下：(1)形成大業(yè)主的概念，成立政府投資辦公室(常設(shè)機構(gòu))，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權(quán)甲方，負責專業(yè)化運作政府投資建設(shè)的公益性項目，統(tǒng)一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設(shè)單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設(shè)工作由該辦公室按照規(guī)范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業(yè)主委員會，非專業(yè)人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設(shè)資金實行財政全過程監(jiān)督。

(二)強化投資風險約束機制。

只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設(shè)項目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設(shè)項目資本金制度，規(guī)范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)和明確政府經(jīng)濟職能方面有突破性進展。

(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場調(diào)節(jié)的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設(shè)市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設(shè)計面向社會公開招標，以便能選擇施工設(shè)計最合理、投資最節(jié)省、最能確保工程質(zhì)量的設(shè)計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業(yè)根據(jù)市場價格和企業(yè)經(jīng)營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現(xiàn)行北京市統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關(guān)職能部門(必須包括建設(shè)主管部門和財政部門)盡快拿出工程設(shè)計深度要求和工程實物量計算規(guī)則等相應(yīng)的配套管理辦法。(5)為了確保工程質(zhì)量，工程監(jiān)理要面向全國公開招標，并實行監(jiān)理區(qū)域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預(yù)算。

(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項目建設(shè)。

事實已經(jīng)證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質(zhì)生活水平和福利水平的提高，改善投資環(huán)境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業(yè)家、小商人或農(nóng)民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現(xiàn)有財產(chǎn)更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯(lián)系，才能創(chuàng)造新的財富。(1)解除對非國有經(jīng)濟的融資歧視，為非國有經(jīng)濟創(chuàng)造平等的融資環(huán)境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業(yè)提供一個適應(yīng)其需求的多樣化的融資服務(wù)體系。應(yīng)考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業(yè)開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構(gòu)改革，清理各種稅費，減輕企業(yè)負擔。

(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務(wù)的有效管理了。

(1)當務(wù)之急是對以前形成的債務(wù)，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應(yīng)制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預(yù)算安排；對于純商業(yè)性的，由企業(yè)負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)范的地方政府公債制度，形成地方債務(wù)風險預(yù)警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據(jù)地方政府實際財政承受能力合理安排。

(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項目財務(wù)支付與質(zhì)量進度相一致的制約機制，加大財政支出預(yù)算、工程概預(yù)決算審查、效益分析報告制度等基本建設(shè)“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設(shè)資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發(fā)生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設(shè)項目資金層層撥付、層層“把關(guān)”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產(chǎn)。

1．土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉(zhuǎn)讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發(fā)人市，土地供應(yīng)的口子較多，土地經(jīng)營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一供應(yīng)土地，調(diào)節(jié)城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發(fā)；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運用拍賣、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)分立等方式從國有企業(yè)改制中籌集建設(shè)資金。

(二)搞活增量資產(chǎn)。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融資領(lǐng)域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優(yōu)點。國內(nèi)實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業(yè)債券融資的吸引力。

2．可轉(zhuǎn)換債券?？赊D(zhuǎn)換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優(yōu)點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發(fā)展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業(yè)中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現(xiàn)一個大力發(fā)展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區(qū)國民經(jīng)濟的發(fā)展有重大影響和推動作用的大中型企業(yè)上來，特別是現(xiàn)已初具規(guī)模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業(yè)集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術(shù)但缺乏自有資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。

風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應(yīng)發(fā)揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應(yīng)依技術(shù)本身的性質(zhì)不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經(jīng)濟效果的高新技術(shù)，應(yīng)由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發(fā)；對于風險性次高的種子技術(shù)，應(yīng)由民間和政府聯(lián)合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發(fā)經(jīng)費。對于風險性較低且企業(yè)有一定研究與開發(fā)能力的項目，政府資金應(yīng)以參投股權(quán)方式參與投資，并分享相應(yīng)的收益。

5.項目融資。調(diào)整政府與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)準入政策，適當擴大企業(yè)的投融資權(quán)限。不能把社會基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的產(chǎn)出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應(yīng)當發(fā)揮社會基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優(yōu)勢，確保對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的穩(wěn)定增長，以騰出資金，發(fā)展調(diào)整經(jīng)濟。

6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個體私營單位對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項目。建議從個體私營企業(yè)每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發(fā)展基金，用于對個體私營單位投資發(fā)展的擔保或貸款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔?；穑瑸閭€體私營單位投資提供貸款擔保?？梢钥紤]在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業(yè)園區(qū)，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業(yè)建設(shè)多層次或標準廠房，然后出租經(jīng)營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權(quán)。

7．利用外資。一是利用外資在數(shù)量上要有所突破，今后一段時期經(jīng)濟建設(shè)能否更快地發(fā)展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業(yè)、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數(shù)量持續(xù)增長。二是利用外資要與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合，與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，加強產(chǎn)業(yè)導向，突出重點，提高質(zhì)量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府的優(yōu)惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業(yè)、形成��批產(chǎn)業(yè)、帶動一方經(jīng)濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應(yīng)局限于一些大型經(jīng)貿(mào)洽談會，應(yīng)充分加強政府有關(guān)對外開放職能部門的力量，選調(diào)一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經(jīng)驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設(shè)為例，即由企業(yè)出資興建廣告天橋，企業(yè)擁有若干年限的廣告經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設(shè)。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施，是通過社會力量多方面籌集建設(shè)資金的有益補充。

9．使用社會保障基金?？山梃b一些發(fā)展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優(yōu)先進入重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，既降低了基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。

篇(7)

一、現(xiàn)狀分析

根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。

2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴重匱乏，使得機構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環(huán)境來看，缺乏必要的社會法制環(huán)境和面向市場經(jīng)濟的建設(shè)市場。政府投資建設(shè)市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經(jīng)濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業(yè)也不能根據(jù)項目特點按具體施工條件、施工設(shè)備和技術(shù)專長來確定報價，企業(yè)個體優(yōu)勢無法在競爭中體現(xiàn)；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預(yù)算標底，再按招標文件規(guī)定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業(yè)投標報價是“非實質(zhì)性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預(yù)算編制人員的編制水平，不能很好地體現(xiàn)招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設(shè)市場公平競爭環(huán)境的形成，更不能體現(xiàn)先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務(wù)，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規(guī)定地方政府不得融資負債，沒有債券發(fā)行權(quán)，某種程度上制約了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的發(fā)揮。

此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強化競爭性項目投資的市場調(diào)節(jié)。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競爭性項目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項目建設(shè)；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導。

2．拓寬基礎(chǔ)性項目的投融資渠道?；A(chǔ)性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點扶植的一部分基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)項目的投資。這類項目多數(shù)屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領(lǐng)域中仍應(yīng)起主導作用。政府應(yīng)集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經(jīng)濟實體——政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體。實行政府主導、市場運作應(yīng)成為今后一個時期基礎(chǔ)性項目投融資體制改革的方向。政府主導的內(nèi)容：一是制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃；二是確定這一領(lǐng)域的重大項目；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據(jù)發(fā)展的要求，管好價格水平與服務(wù)質(zhì)量；六是協(xié)調(diào)解決下一級行政區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎(chǔ)設(shè)施和社會項目均應(yīng)納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應(yīng)委托政府投資公司或發(fā)展公司運作，項目的實施與管理均按現(xiàn)代化企業(yè)制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領(lǐng)域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導，分層(政府層、企業(yè)或項目層)市場運作的格局。

3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據(jù)政府財政狀況量力而行，應(yīng)建立標準化、規(guī)范化的投資管理制度。我們的設(shè)想如下：(1)形成大業(yè)主的概念，成立政府投資辦公室(常設(shè)機構(gòu))，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權(quán)甲方，負責專業(yè)化運作政府投資建設(shè)的公益性項目，統(tǒng)一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設(shè)單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設(shè)工作由該辦公室按照規(guī)范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業(yè)主委員會，非專業(yè)人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設(shè)資金實行財政全過程監(jiān)督。

(二)強化投資風險約束機制。

只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設(shè)項目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設(shè)項目資本金制度，規(guī)范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)和明確政府經(jīng)濟職能方面有突破性進展。

(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場調(diào)節(jié)的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設(shè)市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設(shè)計面向社會公開招標，以便能選擇施工設(shè)計最合理、投資最節(jié)省、最能確保工程質(zhì)量的設(shè)計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業(yè)根據(jù)市場價格和企業(yè)經(jīng)營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現(xiàn)行北京市統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關(guān)職能部門(必須包括建設(shè)主管部門和財政部門)盡快拿出工程設(shè)計深度要求和工程實物量計算規(guī)則等相應(yīng)的配套管理辦法。(5)為了確保工程質(zhì)量，工程監(jiān)理要面向全國公開招標，并實行監(jiān)理區(qū)域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預(yù)算。

(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項目建設(shè)。

事實已經(jīng)證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質(zhì)生活水平和福利水平的提高，改善投資環(huán)境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業(yè)家、小商人或農(nóng)民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現(xiàn)有財產(chǎn)更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯(lián)系，才能創(chuàng)造新的財富。(1)解除對非國有經(jīng)濟的融資歧視，為非國有經(jīng)濟創(chuàng)造平等的融資環(huán)境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業(yè)提供一個適應(yīng)其需求的多樣化的融資服務(wù)體系。應(yīng)考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業(yè)開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構(gòu)改革，清理各種稅費，減輕企業(yè)負擔。

(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務(wù)的有效管理了。

(1)當務(wù)之急是對以前形成的債務(wù)，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應(yīng)制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預(yù)算安排；對于純商業(yè)性的，由企業(yè)負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)范的地方政府公債制度，形成地方債務(wù)風險預(yù)警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據(jù)地方政府實際財政承受能力合理安排。

(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項目財務(wù)支付與質(zhì)量進度相一致的制約機制，加大財政支出預(yù)算、工程概預(yù)決算審查、效益分析報告制度等基本建設(shè)“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設(shè)資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發(fā)生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設(shè)項目資金層層撥付、層層“把關(guān)”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產(chǎn)。

1．土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉(zhuǎn)讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發(fā)人市，土地供應(yīng)的口子較多，土地經(jīng)營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一供應(yīng)土地，調(diào)節(jié)城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發(fā)；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運用拍賣、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)分立等方式從國有企業(yè)改制中籌集建設(shè)資金。

(二)搞活增量資產(chǎn)。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融 資領(lǐng)域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優(yōu)點。國內(nèi)實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業(yè)債券融資的吸引力。

2．可轉(zhuǎn)換債券?？赊D(zhuǎn)換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優(yōu)點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發(fā)展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業(yè)中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現(xiàn)一個大力發(fā)展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區(qū)國民經(jīng)濟的發(fā)展有重大影響和推動作用的大中型企業(yè)上來，特別是現(xiàn)已初具規(guī)模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業(yè)集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術(shù)但缺乏自有資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。

風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應(yīng)發(fā)揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應(yīng)依技術(shù)本身的性質(zhì)不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經(jīng)濟效果的高新技術(shù)，應(yīng)由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發(fā)；對于風險性次高的種子技術(shù)，應(yīng)由民間和政府聯(lián)合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發(fā)經(jīng)費。對于風險性較低且企業(yè)有一定研究與開發(fā)能力的項目，政府資金應(yīng)以參投股權(quán)方式參與投資，并分享相應(yīng)的收益。

5.項目融資。調(diào)整政府與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)準入政策，適當擴大企業(yè)的投融資權(quán)限。不能把社會基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的產(chǎn)出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應(yīng)當發(fā)揮社會基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優(yōu)勢，確保對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的穩(wěn)定增長，以騰出資金，發(fā)展調(diào)整經(jīng)濟。

6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個體私營單位對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項目。建議從個體私營企業(yè)每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發(fā)展基金，用于對個體私營單位投資發(fā)展的擔?；蛸J款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔保基金，為個體私營單位投資提供貸款擔保?？梢钥紤]在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業(yè)園區(qū)，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業(yè)建設(shè)多層次或標準廠房，然后出租經(jīng)營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權(quán)。

7．利用外資。一是利用外資在數(shù)量上要有所突破，今后一段時期經(jīng)濟建設(shè)能否更快地發(fā)展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業(yè)、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數(shù)量持續(xù)增長。二是利用外資要與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合，與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，加強產(chǎn)業(yè)導向，突出重點，提高質(zhì)量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府的優(yōu)惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業(yè)、形成——批產(chǎn)業(yè)、帶動一方經(jīng)濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應(yīng)局限于一些大型經(jīng)貿(mào)洽談會，應(yīng)充分加強政府有關(guān)對外開放職能部門的力量，選調(diào)一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經(jīng)驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設(shè)為例，即由企業(yè)出資興建廣告天橋，企業(yè)擁有若干年限的廣告經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設(shè)。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施，是通過社會力量多方面籌集建設(shè)資金的有益補充。

9．使用社會保障基金。可借鑒一些發(fā)展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優(yōu)先進入重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，既降低了基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。