序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

近年來，我國(guó)多個(gè)城市(主要是直轄市和省會(huì)城市)為了創(chuàng)建改革示范區(qū)陸續(xù)進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整和改革，主要包括上海、天津、重慶、深圳、沈陽等，同時(shí)，部分大中城市在省直管縣改革的背景下也開始著手進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。城市行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象日益普遍，許多地方政府以期借行政區(qū)劃調(diào)整和改革之機(jī)將原有的行政機(jī)構(gòu)升格，提高原有市轄區(qū)政府的行政級(jí)別，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與行政待遇。例如，2000年上海市浦東新區(qū)升格為國(guó)家第一個(gè)副省級(jí)新區(qū);2010年1月，天津市濱海新區(qū)政府機(jī)構(gòu)正式揭牌，升格為國(guó)家第二個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年6月，重慶市兩江新區(qū)正式升格為國(guó)家第三個(gè)副省級(jí)新區(qū);次年6月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意舟山群島新區(qū)升格為第四個(gè)副省級(jí)新區(qū)，也是首個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的新區(qū);2012年8月，國(guó)務(wù)院同意設(shè)立蘭州新區(qū)，升格為第五個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年9月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著南沙新區(qū)成為第六個(gè)副省級(jí)新區(qū)。2011年10月，國(guó)務(wù)院同意重慶市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬盛區(qū)和綦江縣，設(shè)立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設(shè)立大足區(qū)。新設(shè)立的兩區(qū)隨之升格為正廳級(jí)。此外，一些城市的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)整建制地升格。

行政人員不僅作為“政治人”追求公共利益最大化，同時(shí)也作為“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化，“在價(jià)值上以‘公共人’為導(dǎo)向，在事實(shí)上以‘經(jīng)濟(jì)人’方式生活”［3］，是政治人與經(jīng)濟(jì)人有機(jī)結(jié)合的“理性公共人”?！豆珓?wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利待遇等一系列權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，然而有些行政機(jī)構(gòu)因無法滿足政府官員現(xiàn)實(shí)的利益需求，為解決官員的官職待遇問題，萌生了行政機(jī)構(gòu)升格的想法。有一句順口溜形象地描述了這一現(xiàn)象:“干部要進(jìn)步，機(jī)構(gòu)增設(shè)升格是出路!”許多行政機(jī)構(gòu)由股級(jí)升格為科級(jí)、科級(jí)升格為處級(jí)、處級(jí)升格為廳級(jí)等現(xiàn)象十分普遍;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了在過去從未有過的副鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu);有些省轄市擅自將原來的處級(jí)黨政部門升格為局級(jí)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地升格;還有通過高配領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到行政機(jī)構(gòu)升格的目的以解決官員待遇等。

當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)升格失范造成的消極后果

1．助長(zhǎng)組織文化

組織文化具有穩(wěn)定行政系統(tǒng)、變革行政體系、支配行政行為等功能，對(duì)行政組織發(fā)展至關(guān)重要。美國(guó)約翰•科特等學(xué)者曾預(yù)言組織文化在未來若干年內(nèi)很可能會(huì)成為決定組織興衰的關(guān)鍵因素［4］。然而，組織文化有先進(jìn)、落后之分，其功能也有積極、消極之別。當(dāng)前許多行政機(jī)構(gòu)升格失范是迷戀權(quán)力，任由“官本位”觀念沉渣泛起所致，它會(huì)造成行政層級(jí)增加、機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等問題，導(dǎo)致行政組織規(guī)模過度擴(kuò)張，助長(zhǎng)一種人浮于事、辦事拖拉、盛行的組織文化。從純技術(shù)上來看，行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，是最理性的組織模型［5］，但是產(chǎn)生于官僚體制內(nèi)、體現(xiàn)在官僚言行文化中的一種組織弊病，在各個(gè)國(guó)家不同程度地存在著，嚴(yán)重影響著政治—行政生活的行為方式。在工作方法上，脫離群眾，利益倒錯(cuò)，造成政社關(guān)系緊張;在工作效率上，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，推諉扯皮，造成行政效率低下。其危害性是顯而易見的。麥克爾•巴澤雷曾指出，官僚制范式可能會(huì)帶來好的行政管理，但會(huì)導(dǎo)致政府責(zé)任弱化，提出需要突破官僚制，構(gòu)建一種新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)

行政法治是現(xiàn)代公共行政不可或缺的重要組成部分，對(duì)于穩(wěn)定行政秩序、制約行政權(quán)力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通過法律對(duì)公共行政的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，使公共行政沿著法治化的軌道有效運(yùn)行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原則［7］。然而，行政機(jī)構(gòu)升格失范不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。首先，行政機(jī)構(gòu)沒有以《組織法》《編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為依據(jù)而合法地升格，不符合行政合法性原則，缺乏科學(xué)的論證程序和法理依據(jù)，帶有一定的盲目性、隨意性和違法性。其次，有些行政機(jī)構(gòu)升格是為了提高原有行政級(jí)別，利用高行政級(jí)別指揮和協(xié)調(diào)低級(jí)別行政機(jī)構(gòu)及其人員，依靠行政權(quán)力的力量推動(dòng)政府的管理和服務(wù)工作，如反瀆職侵權(quán)科、反瀆職侵權(quán)處升格為反瀆職侵權(quán)局，以運(yùn)用更高的行政級(jí)別來推進(jìn)檢察院的工作，體現(xiàn)的仍是人治，與行政法治要求的一切以法律為依據(jù)相悖，不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。

3．無助于鞏固機(jī)構(gòu)改革成果

改革開放以來，我國(guó)進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，其核心是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而調(diào)整行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行?？v觀歷次改革，我國(guó)進(jìn)行了積極探索，取得了重要成效，例如在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問題上，雖然沒有走出“精簡(jiǎn)———膨脹”的循環(huán)怪圈，但反復(fù)幅度明顯小于改革幅度，“經(jīng)過6次改革，國(guó)務(wù)院工作部門由100個(gè)減至目前的69個(gè)，精簡(jiǎn)約31%;人員編制由5．1萬減到1．6萬，精簡(jiǎn)約68%”［8］。然而，最近興起的行政機(jī)構(gòu)升格失范會(huì)帶來層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)重疊、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加、編制擴(kuò)大等問題，沖淡和抵消了歷次改革精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的成效。同時(shí)，為了完善政府內(nèi)部管理體制，按照政府管理層次，行政機(jī)構(gòu)升格后其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也升格，并設(shè)置新科室，增加新的辦事人員，導(dǎo)致部門林立、人浮于事、職責(zé)交叉、效率低下等，這與我國(guó)歷次行政機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)精神相悖，不利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。正如薄貴利指出的，真正優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，才能鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，才能使行政體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破［9］。因此，行政機(jī)構(gòu)升格失范無助于鞏固歷次行政機(jī)構(gòu)改革成果。

4．阻礙政府職能轉(zhuǎn)變

行政機(jī)構(gòu)是履行政府職能最重要的載體，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。1988年行政改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵性問題，此后歷次行政改革都重申轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能成為當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)所在。因此，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。但是，行政機(jī)構(gòu)升格失范致使行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，造成行政機(jī)構(gòu)過多過細(xì)、部門林立、職能交叉、管理對(duì)象重疊、政出多門等消極后果，使政府在應(yīng)該管理領(lǐng)域的角色定位不準(zhǔn)，對(duì)自身職能界定不清，管了許多不該管、管不了、也管不好的事，自己該管且要管好的事卻沒有管好，微觀管理過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱，不能全面正確地履行職能，導(dǎo)致政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位、不到位等問題，不利于推動(dòng)政府職能有序良性地轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)升格失范的成因分析

1．傳統(tǒng)“官本位”行政文化的消極影響

傳統(tǒng)行政文化是封建官僚行政體系的觀念結(jié)構(gòu)，迄今還深刻地影響著我國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)和官員觀念，對(duì)當(dāng)代行政體制的建構(gòu)和公共行政運(yùn)行過程仍發(fā)揮作用?！肮俦疚弧彼枷胧侵袊?guó)最具代表性的傳統(tǒng)行政文化，“不管哪個(gè)時(shí)代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，所有劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把‘官’放在第一位”［11］?！肮俦疚弧彼枷胧侵敢怨贋楸荆磺袨榱俗龉?，把做官看作人生最高價(jià)值追求，并以官職大小來評(píng)判人生價(jià)值和社會(huì)地位的一種思想意識(shí)?！肮俦疚弧钡谋举|(zhì)是對(duì)權(quán)力的追逐，是權(quán)力本位，“以不擇手段地求官、保官為目的，以以官牟利、以官揚(yáng)名為歸宿”［12］，使“讀書做官———做官發(fā)財(cái)———發(fā)財(cái)濟(jì)家”成為社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值準(zhǔn)則。一切為了做官，以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，以權(quán)力為手段，只對(duì)自己或小團(tuán)體負(fù)責(zé)，往往置國(guó)家、民族和人民的利益于不顧。在“學(xué)而優(yōu)則仕”、“商而優(yōu)則仕”等“官本位”行政文化影響下，政府官員往往存在官職崇拜，一切為了做官，力爭(zhēng)做大官，以彰顯其社會(huì)地位和人生價(jià)值。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是相對(duì)固化和有限的，在“官本位”思想的驅(qū)使下，自然萌生了尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來解決領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的想法，從而導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。

2．職位利益的不當(dāng)誘導(dǎo)

政府官員不僅是以公共利益為行為動(dòng)機(jī)的“公共人”，同時(shí)也是具有現(xiàn)實(shí)利益需求并追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，是對(duì)多種利益權(quán)衡的“比較利益人”［13］。有效的公共治理應(yīng)在承認(rèn)并尊重政府官員合理的自我利益基礎(chǔ)上，使其自我利益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)最大限度地達(dá)成一致［14］。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，政府官員以其能力、知識(shí)、技術(shù)為政府和公民服務(wù)，應(yīng)得到一定的工資和福利報(bào)酬，以滿足合理的利益需求，提高行政效率?？墒?，許多行政機(jī)構(gòu)由于各種原因卻無法滿足政府官員正常的利益需要，越來越多的行政機(jī)構(gòu)為了解決官員待遇問題訴諸行政機(jī)構(gòu)升格，行政機(jī)構(gòu)升格成了行政組織解決政府官員待遇的途徑之一。同時(shí)，受封建等級(jí)觀念的影響，“官有九品，人有九等”，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)［15］。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總是有限的，為了增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以解決行政待遇問題，在現(xiàn)階段似乎只有訴諸行政機(jī)構(gòu)升格。

3．政府職能轉(zhuǎn)變不到位

行政組織是政府職能的載體，政府職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和撤銷的依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成影響行政組織設(shè)置的根本性因素。根據(jù)行政組織與政府職能關(guān)系原理，行政機(jī)構(gòu)的增設(shè)和升格是政府職能轉(zhuǎn)變未到位的直接反映，行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)升格失范現(xiàn)象是政府職能轉(zhuǎn)變未到位和行政組織的一種病態(tài)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公共事務(wù)的日益增多和日趨復(fù)雜化，我國(guó)政府職能依然寬泛，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，未能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍充當(dāng)市場(chǎng)主體角色，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能不完善，宏觀調(diào)控體系不健全，公共服務(wù)、社會(huì)管理職能比較薄弱，職能交叉、政出多門”［16］。總之，由于政府職能界定不科學(xué)，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在客觀上為政府職能泛化提供了可能，導(dǎo)致無法科學(xué)地設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)，無法優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，滋生行政機(jī)構(gòu)升格的溫床，并期望通過行政機(jī)構(gòu)升格達(dá)到管理的目的，最終導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。

4．行政組織法律制度不健全

行政組織法律對(duì)于一個(gè)國(guó)家行政組織的設(shè)置和運(yùn)行具有舉足輕重的作用。然而，我國(guó)關(guān)于行政機(jī)構(gòu)升格的法律制度卻不健全，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。(1)行政組織法律體系不健全。行政組織法律體系應(yīng)包括行政組織法、行政編制法、公務(wù)員法三部分［17］。行政組織法方面，目前只有《國(guó)務(wù)院組織法》《地方組織法》，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)沒有組織法規(guī)范;地方政府與地方權(quán)力機(jī)關(guān)混合立法，且省、市、縣、鎮(zhèn)沒有單獨(dú)的行政組織法。行政編制法方面，《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》屬于國(guó)務(wù)院的行政規(guī)章，立法層次偏低，且屬于原則性規(guī)定，不具有應(yīng)有的法律約束力，至今我國(guó)尚無一部專門的行政編制法律，在行政機(jī)構(gòu)升格中難以做到剛性規(guī)范。公務(wù)員法方面，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等一系列權(quán)利進(jìn)行了具體規(guī)定，但是公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求［18］，致使尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來滿足其官職利益需求。(2)許多法律條文規(guī)定過于簡(jiǎn)單，難以操作。如《地方組織法》第64條第一項(xiàng)規(guī)定:地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！秶?guó)務(wù)院組織法》第11條規(guī)定:國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立若干……每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人。這些法律條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，法律法規(guī)的適用性出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。(3)現(xiàn)行立法缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。我國(guó)行政組織法律法規(guī)對(duì)于違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果和法律責(zé)任缺乏具體條款，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，以致出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)肆意升格的不法行政現(xiàn)象。

5．行政監(jiān)督機(jī)制不完善

第一，盡管我國(guó)行政監(jiān)督體制中監(jiān)督主體、方式多元化，但各監(jiān)督主體分散，缺乏有效整合，未形成監(jiān)督合力，行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)。第二，行政監(jiān)督立法進(jìn)程緩慢，法律制度供給不足，監(jiān)督無法可依，導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查缺乏法律依據(jù)，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。第三，缺乏有效的監(jiān)督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成為行政監(jiān)督的屏障［19］，導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)或者主觀意志濫設(shè)機(jī)構(gòu)，隨意升格。第四，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)受同級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏監(jiān)督的獨(dú)立性，難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，影響監(jiān)督的有效性。第五，行政監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制不健全，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，僅僅從黨紀(jì)政紀(jì)方面進(jìn)行處理，監(jiān)督缺乏剛性和實(shí)效。總之，行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查工作沒有真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化，使行政機(jī)構(gòu)肆意升格鉆了監(jiān)督機(jī)制不完善的漏洞。

防治我國(guó)行政機(jī)構(gòu)升格失范的對(duì)策建議

1．摒棄官本位、權(quán)力本位思想，培育現(xiàn)代行政文化

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，要規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格必須轉(zhuǎn)變政府的行政理念，使政府及其官員在行政觀念上對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格有理性的認(rèn)識(shí)，以減少行政機(jī)構(gòu)升格的需要?jiǎng)訖C(jī)。隨著我國(guó)行政管理體制改革的深化，以官本位、權(quán)力本位為主導(dǎo)模式的傳統(tǒng)行政思想已不適應(yīng)現(xiàn)代的客觀需要，必須及時(shí)地予以摒棄，并努力培育現(xiàn)代行政文化。首先，促進(jìn)全能行政文化向有限行政文化轉(zhuǎn)變。改變?nèi)苷砟?，確立有限政府意識(shí)，我們務(wù)必認(rèn)識(shí)到政府不是全能的，政府的能力、責(zé)任總是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化轉(zhuǎn)變。樹立以民為本的行政理念，明確行政是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的手段，而不是束縛公民權(quán)利的工具，甚或?qū)崿F(xiàn)官員自我利益的工具。再次，實(shí)現(xiàn)管制行政文化向服務(wù)行政文化轉(zhuǎn)變。確立服務(wù)型行政理念，樹立公共服務(wù)意識(shí)，全心全意為公眾服務(wù)。最后，促使人治行政文化向法治行政文化轉(zhuǎn)變。依靠法律來治理國(guó)家，以法律為依據(jù)，運(yùn)用法律來規(guī)范行政組織及其人員行為。

2．健全行政組織領(lǐng)域的各項(xiàng)法律法規(guī)

為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，必須健全行政機(jī)構(gòu)升格的法律法規(guī)，堵死行政機(jī)構(gòu)升格失范的法律漏洞。第一，樹立現(xiàn)行行政組織法律法規(guī)的權(quán)威。在現(xiàn)有的行政組織法律法規(guī)中，對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格起到規(guī)范性作用的法律法規(guī)應(yīng)該加以強(qiáng)化，樹立其足夠的權(quán)威，為行政機(jī)構(gòu)升格提供法制保障。第二，修改并完善相應(yīng)的行政組織法律法規(guī)。《國(guó)務(wù)院組織法》應(yīng)重申國(guó)務(wù)院的性質(zhì)，規(guī)定國(guó)務(wù)院的組成、職能、權(quán)力、責(zé)任，完善國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作方式［20］，并具體制定國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織法;現(xiàn)行《地方組織法》應(yīng)將地方政府組織法與地方權(quán)力機(jī)關(guān)組織法分立，規(guī)定各級(jí)地方政府的性質(zhì)、組成部門、職能、權(quán)限等，并單獨(dú)制定省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政組織法;《公務(wù)員法》要完善有關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等方面的具體規(guī)定，在“其他待遇”范疇內(nèi)對(duì)公務(wù)員激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善。第三，加快行政編制立法。盡快制定和完善行政編制法，將行政編制納入法治軌道，設(shè)定嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)編制管理的規(guī)范性，提高對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的約束效力。第四，加大行政執(zhí)法力度。要切實(shí)執(zhí)行并遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，細(xì)化懲處措施，使法律法規(guī)落到實(shí)處，發(fā)揮法律對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的規(guī)范作用。

3．準(zhǔn)確定位并切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

只有正確界定并轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效防止政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，才能封堵行政機(jī)構(gòu)肆意升格之路。首先，準(zhǔn)確定位政府職能。政府應(yīng)當(dāng)起催化作用，掌舵而不是劃槳。在政企、政事、政社分開的前提下，不該由政府管的、市場(chǎng)能調(diào)節(jié)好的、社會(huì)能解決了的，政府就不能干預(yù)，充分還權(quán)于市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì);政府該管的事要真正管好、管到位，將政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能體系。其次，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。目前，通過加快政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、大力發(fā)展社會(huì)組織等促使政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營(yíng)造讓人們創(chuàng)造財(cái)富的平等環(huán)境，而不是直接提供財(cái)富甚至與民爭(zhēng)利;在社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)弱勢(shì)群體和落后地區(qū)進(jìn)行政策傾斜，加以扶持;在公共服務(wù)領(lǐng)域，普遍性地滿足人民日益增長(zhǎng)的需求，完善基本公共服務(wù)等［21］。政府職能轉(zhuǎn)變真正到位，行政機(jī)構(gòu)增設(shè)和升格就會(huì)失去重要依據(jù)。

4．完善行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督是保證公共行政權(quán)力正當(dāng)行使的重要組成部分，也是防止行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本手段。為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，就要依靠完善的監(jiān)督機(jī)制來加以保障。第一，不斷加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督體制，從內(nèi)部監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)升格。第二，通過完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，不斷完善外部監(jiān)督體制。第三，建立行政監(jiān)督協(xié)調(diào)體制，加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，使各監(jiān)督主體相互配合，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的整體功能。第四，建立行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，只接受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)上不依賴同級(jí)行政機(jī)關(guān)，從而保證監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性。第五，加快行政監(jiān)督立法，制定專門的行政監(jiān)督法律法規(guī)，如《行政監(jiān)督法》，將行政監(jiān)督納入法制化軌道，使對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的監(jiān)督有法可依。第六，加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，提高行政監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，以增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的效果。

篇(2)

關(guān)鍵詞：行政事務(wù)管理 群團(tuán)工作

行政部門是一個(gè)企業(yè)或者組織的重要組成部分，在群團(tuán)組織的發(fā)展中能夠進(jìn)一步加強(qiáng)行政事務(wù)管理工作，有利于群團(tuán)組織的行政能力提升。任何性質(zhì)的群團(tuán)組織都會(huì)由于其自身的特點(diǎn)，而具備特殊的群團(tuán)組織行政管理部門，而其中所進(jìn)行的行政事務(wù)管理工作往往具有一定的復(fù)雜性和多樣性等特點(diǎn)，在行政工作處理的過程中，需要對(duì)群團(tuán)組織中的行政事務(wù)具體了解，根據(jù)群團(tuán)組織的具體情況，逐漸提高企業(yè)行政事務(wù)的管理水平，確保各項(xiàng)事務(wù)的正常運(yùn)行，促進(jìn)群團(tuán)組織更加有序發(fā)展，增強(qiáng)群團(tuán)組織的實(shí)力和影響力。

一、群團(tuán)工作的基本內(nèi)容

群團(tuán)組織是“群體性社團(tuán)組織”的總稱，社團(tuán)組織主要包括“群體性社團(tuán)組織”、“學(xué)術(shù)性社團(tuán)組織”、“活動(dòng)性社團(tuán)組織”等主要內(nèi)容，而其中群團(tuán)組織的主要特點(diǎn)就是經(jīng)常進(jìn)行的群體性活動(dòng)，群團(tuán)工作主要是指將黨和國(guó)家政策為人們服務(wù)的團(tuán)體工作，主要是黨關(guān)于國(guó)家工作聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，能夠幫助黨聯(lián)系各個(gè)相關(guān)工作的群眾，并對(duì)他們進(jìn)行盧綸指導(dǎo)，政策指示，作好他們的思想工作，并及時(shí)向黨反應(yīng)群眾的愿望和需求。群團(tuán)工作主要將黨和人民群眾之間的溝通變得簡(jiǎn)單，為黨和人民群眾信息交流提供渠道。

二、群團(tuán)組織行政事務(wù)管理

（一）行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)配置

群團(tuán)組織內(nèi)部的行政事務(wù)就是將群團(tuán)組織內(nèi)部的各項(xiàng)工作，包括群團(tuán)工作的外部交流事物以及政策傳達(dá)等方面的內(nèi)容與人民群眾的切身利益聯(lián)系在一起。群團(tuán)組織行政事物管理也針對(duì)組織內(nèi)部的各單位工作內(nèi)容以及任務(wù)做出管理與事務(wù)決策，還要對(duì)預(yù)防工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，對(duì)組織針對(duì)的人群進(jìn)行有效的管理，對(duì)國(guó)家政策有效傳達(dá)，并及時(shí)關(guān)注人們的需要。但是這些工作都放在群團(tuán)組織行政事務(wù)管理部門中，不僅會(huì)造成群團(tuán)工作行政管理事務(wù)的壓力過大，同時(shí)也使得行政管理工作的效率不斷降低，而這種狀況的重要原因就是對(duì)行政事務(wù)管理部門的職責(zé)劃分不夠明確，機(jī)構(gòu)職能定位不合理，各個(gè)部門的配合不到位，使得行政管理工作無法達(dá)到預(yù)期的效果，造成各項(xiàng)工作的延后，不利于群團(tuán)工作的開展，因此要加強(qiáng)群團(tuán)工作行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)合理配置。

（二）行政機(jī)構(gòu)人員配備

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)群團(tuán)組織工作的關(guān)注度還不夠，群團(tuán)組織的行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)還在使用傳統(tǒng)的機(jī)制體系，在時(shí)代飛速發(fā)展的今天，群團(tuán)組織行政管理部門的人員配備還不足以處理日益龐大的組織相關(guān)的工作事務(wù)，造成不同崗位的工作人員在多個(gè)崗位工作，而具體的行政事務(wù)管理工作卻沒有配備專門的管理人員。而且大多數(shù)的管理人員的自身素質(zhì)，已經(jīng)無法滿足當(dāng)今社會(huì)發(fā)展下產(chǎn)生的群團(tuán)工作行政管理事務(wù)，群團(tuán)行政管理人員要求綜合發(fā)展，但是當(dāng)前行政管理人員普遍存在綜合素質(zhì)并不高的現(xiàn)象，他們大多對(duì)行政管理的專業(yè)知識(shí)和最新知識(shí)內(nèi)容的了解不夠全面，行政管理相關(guān)技能在實(shí)際運(yùn)用中不夠熟練，導(dǎo)致群團(tuán)組織行政事務(wù)管理的效率相對(duì)較低。而群團(tuán)組織的工作往往包含著諸多方面的內(nèi)容，比較瑣碎，通常需要各項(xiàng)工作一起展開，不僅需要和國(guó)家政策掛鉤也需要和人民群眾的服務(wù)掛鉤，就會(huì)導(dǎo)致人員不足，對(duì)工作順利進(jìn)行產(chǎn)生不利影響，容易在各項(xiàng)工作共同進(jìn)行中出現(xiàn)厚此薄彼的情況，從而導(dǎo)致群團(tuán)組織的工作無法達(dá)到最大化。

（三）加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)管理規(guī)范

目前，群團(tuán)組織的行政管理工作在發(fā)展過程中仍然存在諸多的問題，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理方式不科學(xué)，服務(wù)機(jī)制不健全對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理工作產(chǎn)生阻礙，容易使工作處理發(fā)生混亂現(xiàn)象，不利于組織部門進(jìn)步。但是最基本的問題還是行政機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理，只有對(duì)行政機(jī)構(gòu)管理部門內(nèi)部做出規(guī)范化管理，才能夠以更加規(guī)范的手段進(jìn)行組織工作管理。

三、行政事務(wù)管理的作用

（一）對(duì)組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化配置

在組織工作處理的過程中，只有加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化配置，才能夠使得群團(tuán)組織行政事務(wù)管理的職能充分有效發(fā)揮出來，從而使得機(jī)關(guān)行政事務(wù)管理工作可以順利的進(jìn)行。對(duì)群團(tuán)組織行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化配置，不僅使群團(tuán)工作的行政管理各項(xiàng)政策開展更加順利，也促進(jìn)組織內(nèi)部的管理工作更加規(guī)范和科學(xué)，能夠在行政事務(wù)管理職能處理的過程中對(duì)一些多余的職能部門和閑置的職位人員進(jìn)行剔除管理，對(duì)各項(xiàng)機(jī)構(gòu)職能及時(shí)合理的劃分職能，促使工作人員明確自身的職責(zé)，制定相關(guān)內(nèi)部制度，在實(shí)際工作中依據(jù)管理制度來實(shí)施管理工作，充分實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化組織工作人員結(jié)構(gòu)

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的逐漸擴(kuò)大，組織的人員結(jié)構(gòu)也需要不斷進(jìn)行優(yōu)化，行政事務(wù)管理中的人員精簡(jiǎn)以及高素質(zhì)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)都是促進(jìn)組織工作更好實(shí)行的措施，在人員管理中逐步將提高員工的綜合素質(zhì)作為主要內(nèi)容，促使員工以更好的姿態(tài)對(duì)待工作，加強(qiáng)工作人員道德規(guī)范管理，對(duì)員工展開學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，最重要的是使員工充分認(rèn)識(shí)到組織的基本職能和組織的性質(zhì)，培養(yǎng)員工樂于為人民服務(wù)的優(yōu)良品德。

（三）精化組織工作流程

組織的工作總是復(fù)雜且多樣的，在組織的服務(wù)性質(zhì)中，需要對(duì)組織工作及時(shí)分配和完成，群團(tuán)組織行政管理部門可以根據(jù)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和員工技能為基礎(chǔ)，根據(jù)工作職責(zé)和崗位的性質(zhì)進(jìn)行工作安排。在合理的安排下促使組織工作的流程順利進(jìn)行，以最小的員工消耗取得最優(yōu)化的工作效果。充分挖掘廣大職工的內(nèi)在潛能，整合組織充足的后勤資源，使他們?cè)诠ぷ靼才胖械玫礁咝Ю茫源司M織工作流程。

四、結(jié)語

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)群團(tuán)組織的工作效率對(duì)社會(huì)發(fā)展具有重要影響，組織結(jié)構(gòu)也在逐漸受到國(guó)家發(fā)展影響，積極提高提高群團(tuán)組織行政事務(wù)管理的工作質(zhì)量以及工作效率，才能充分適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，也促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效率的提升。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張曉丹.企業(yè)辦公室行政事務(wù)管理工作的相關(guān)研究[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2016，（09）.

篇(3)

一、建設(shè)科學(xué)、合理、效能的國(guó)家應(yīng)急職能體系

（一）區(qū)分自然性與社會(huì)性緊急事件、綜合性與專項(xiàng)性緊急事務(wù)，形成集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理職能體系

突發(fā)事件不外乎自然性緊急事件和社會(huì)性緊急事件兩大類。自然性緊急事件不僅本身容易直接造成災(zāi)難和嚴(yán)重的被動(dòng)局面，而且還很容易引起社會(huì)緊張而轉(zhuǎn)化為社會(huì)性緊急事件。因此，僅有專業(yè)處置能力而無綜合處置能力作保障，就必定會(huì)導(dǎo)致十分嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)后果。社會(huì)性緊急事件對(duì)綜合處置能力比對(duì)專業(yè)處置能力有更高的要求；綜合處置能力不到位就將衍生出更廣泛、嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

一般而言，兩類緊急事件在更具體的類型上需要非常專業(yè)化的專項(xiàng)治理，從而構(gòu)成專項(xiàng)性緊急事務(wù)；但一旦事態(tài)嚴(yán)重，就特別需要加以綜合性的有效應(yīng)對(duì)與處置，進(jìn)而構(gòu)成綜合性緊急事務(wù)。而綜合性緊急事務(wù)及其處置在應(yīng)急管理體制中具有最突出的位置和作用，構(gòu)成應(yīng)急管理職能的主體和核心。專項(xiàng)性緊急事務(wù)及其處置在微觀過程中具有不可替代的特殊作用，但在總體上卻只構(gòu)成延伸性的應(yīng)急管理職能。

無論是綜合性還是專項(xiàng)性應(yīng)急管理職能，都有管理和服務(wù)兩方面的基本性質(zhì)；只是有時(shí)應(yīng)急管理更突出，有時(shí)應(yīng)急服務(wù)更突出，有時(shí)二者都突出。完整的應(yīng)急管理職能體系應(yīng)該是綜合與專項(xiàng)和管理與服務(wù)的對(duì)應(yīng)交叉，而不能有絲毫忽略或偏廢。

總之，科學(xué)、系統(tǒng)地研究整個(gè)應(yīng)急管理的對(duì)象與事務(wù)，并以此為基礎(chǔ)，審度從日常管理中獨(dú)立出來的應(yīng)急管理職能職責(zé)系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)空白、遺漏或者殘缺之處，填補(bǔ)和加入新的應(yīng)急管理職能職責(zé)內(nèi)容，由此確立和形成一套系統(tǒng)完備的政府應(yīng)急管理職能體系和職責(zé)體系，是非常重要的。

（二）系統(tǒng)厘清、大力整合現(xiàn)有的政府應(yīng)急職能，形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、又與常規(guī)管理職能緊密對(duì)接和互補(bǔ)融合的應(yīng)急職能體系

第一，要把應(yīng)急管理從常規(guī)管理中獨(dú)立出來，明確其性質(zhì)、定位、范圍，把握其規(guī)律、特點(diǎn)、原則和要求，弄清其目標(biāo)、任務(wù)、條件、方式和途徑，界定出一個(gè)成熟完備、獨(dú)立專門的應(yīng)急管理職能領(lǐng)域。只有這樣，才能把應(yīng)急管理職能體系界定和設(shè)置得更加科學(xué)完備和現(xiàn)實(shí)有效。另外，要結(jié)合行政改革，把政府應(yīng)急管理的職能職責(zé)從政府常規(guī)管理的職能職責(zé)中具體、細(xì)致而系統(tǒng)地離析出來，加以系統(tǒng)的分類梳理和集中整合，形成專門而獨(dú)立的應(yīng)急管理職能職責(zé)系統(tǒng)。

第二，要把分散的綜合性應(yīng)急服務(wù)職能進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃、調(diào)整、組合和集中，把薄弱和欠缺的綜合性應(yīng)急服務(wù)職能大力強(qiáng)化起來，形成一套細(xì)致全面的綜合性應(yīng)急服務(wù)職能體系。換言之，就是要借助行政改革，把所有的（包括原來分散存在和運(yùn)作的）綜合性應(yīng)急管理職能集中起來，加以科學(xué)的整合，消除重疊，填補(bǔ)空缺，統(tǒng)一運(yùn)作，避免分散，形成一套集中統(tǒng)一、規(guī)范完善、切實(shí)高效的綜合性應(yīng)急職能體系。

第三，要在現(xiàn)行配置于各職能部門的專門性應(yīng)急職能系列的基礎(chǔ)上，對(duì)專門性應(yīng)急管理職能和應(yīng)急服務(wù)職能進(jìn)行再提煉、再完善和再精專，形成一個(gè)高度精確有效的專門性應(yīng)急處置職能體系；同時(shí)，還要使之與綜合性應(yīng)急處置職能體系相互匹配、呼應(yīng)和協(xié)調(diào)，形成一個(gè)完整完備、規(guī)范高效的國(guó)家應(yīng)急處置職能體系。概言之，就是要把大量的專項(xiàng)應(yīng)急管理職能也加以科學(xué)梳理和整飭，確保它們與綜合應(yīng)急職能更加契合，確保整個(gè)應(yīng)急管理職能體系變得更加科學(xué)高效。

第四，要科學(xué)設(shè)定、正確處理應(yīng)急管理與應(yīng)急服務(wù)、常規(guī)管理與常規(guī)服務(wù)的相互關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)綜合性應(yīng)急管理職能與應(yīng)急服務(wù)職能之間的搭配組合、配置落實(shí)與操作實(shí)施進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，確保兩大職能體系相互匹配、高度協(xié)調(diào)，形成一個(gè)科學(xué)合理、系統(tǒng)完整、高效有力的綜合性應(yīng)急處置職能體系。

二、建成一個(gè)以大部門制為基本特點(diǎn)的應(yīng)急管理主干機(jī)構(gòu)體系

應(yīng)急管理是相對(duì)于常規(guī)管理而言的政府工作，是針對(duì)緊急狀態(tài)而進(jìn)行緊急行動(dòng)并由此形成應(yīng)急形態(tài)的政府管理。另外，綜合性應(yīng)急職能既然極端重要，那么就要有一個(gè)相應(yīng)的常設(shè)政府部門來專門履行。這類部門就是綜合性緊急事務(wù)處置機(jī)構(gòu)，是整個(gè)國(guó)家綜合應(yīng)對(duì)和處理各種緊急事件的常設(shè)主體和軸心。

因此，加強(qiáng)應(yīng)急管理、特別是應(yīng)急體制建設(shè)就不能孤立地進(jìn)行，而應(yīng)該從整個(gè)政府工作的角度來著眼和行動(dòng)；確切而言，就是要在著眼于科學(xué)理順行政體制、特別是應(yīng)急管理體制的基礎(chǔ)上，與整個(gè)政府管理工作內(nèi)在地對(duì)接起來，突出綜合性應(yīng)急管理職能部門的正規(guī)化建設(shè)，重點(diǎn)探索實(shí)行“應(yīng)急管理大部門制”，從一開始就著眼于建立大部門化的應(yīng)急管理主干機(jī)構(gòu)，合理調(diào)整乃至重構(gòu)國(guó)家應(yīng)急管理主干機(jī)構(gòu)體系。

所謂應(yīng)急管理大部門化，就是要隨著原來各種分散的綜合性應(yīng)急管理職能的集中與整合，把原來承擔(dān)該職能的各有關(guān)具體機(jī)構(gòu)也一并集中和整合起來；同時(shí)，隨著新的綜合性應(yīng)急管理職能職責(zé)的提出與確立，也設(shè)立新的相應(yīng)承擔(dān)機(jī)構(gòu)；最后，將這些機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組建成一個(gè)能獨(dú)立承擔(dān)和履行應(yīng)急管理職能職責(zé)的政府部門，實(shí)質(zhì)就是在中央特別設(shè)立一個(gè)專門承擔(dān)和履行綜合性應(yīng)急管理職能職責(zé)的應(yīng)急總部，各級(jí)地方政府也設(shè)立相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，逐步建成一個(gè)完整的應(yīng)急管理主體體系。

從行政改革和加強(qiáng)應(yīng)急管理的實(shí)踐看，探索實(shí)行“大部門制”，就是要將政府的應(yīng)急管理職能進(jìn)行同類合并、大體集中，交由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。只有這樣做，才能充分體現(xiàn)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，才能充分確保應(yīng)急職能分類與應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、合理化，才能有效降低行政成本、切實(shí)提高應(yīng)急成效。這樣做正是新形勢(shì)下加強(qiáng)應(yīng)急管理、推進(jìn)政府管理科學(xué)化的客觀需要，更是深化行政體制改革、加強(qiáng)應(yīng)急管理體制建設(shè)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。

如果要把應(yīng)急管理大部門化做實(shí)做細(xì)，就必須突出對(duì)應(yīng)急管理主干行政機(jī)構(gòu)加以正規(guī)化建設(shè)，主要是必須把分散履行綜合應(yīng)急職能的各種非常設(shè)行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)加以集中和整合，由此形成一個(gè)集中統(tǒng)一、高效有力的應(yīng)急職能職責(zé)主體，而不能以非常設(shè)、非正規(guī)、乃至應(yīng)付的和重疊的形式來考慮、設(shè)立與維持；還要根據(jù)更科學(xué)、全面的綜合性應(yīng)急職能來建設(shè)一個(gè)內(nèi)設(shè)職能和機(jī)構(gòu)更加科學(xué)、完善的應(yīng)急行政主體，使之成為國(guó)家應(yīng)急管理的直接保障主體和一個(gè)日?；\(yùn)轉(zhuǎn)的正式政府部門。

從國(guó)家層面上看，廣大的國(guó)土面積要求有一個(gè)集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)靈敏、高效有力的最高專門權(quán)威和最高行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)抓應(yīng)急管理工作。這種機(jī)構(gòu)可設(shè)為部級(jí)建制，但必須設(shè)有超部級(jí)權(quán)力權(quán)威，專門負(fù)責(zé)全國(guó)非國(guó)防性重大緊急事件處理。這個(gè)機(jī)構(gòu)既直接處理具體事件，也在全局上發(fā)揮迅捷高效、強(qiáng)大有力的領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)、促進(jìn)和監(jiān)督等作用。這樣，那些臨時(shí)的、無權(quán)威的、隨機(jī)設(shè)立的各形各色安全機(jī)構(gòu)、安全運(yùn)作模式和資源啟用模式都將廢棄，那些應(yīng)急延誤、危機(jī)疏忽、內(nèi)耗浪費(fèi)及由此而來的危險(xiǎn)后果都將避免；進(jìn)而從體制上做到充分確保公共安全。

與此相配套，各級(jí)地方行政區(qū)域也要設(shè)置同樣的總部機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管本轄域的全部非國(guó)防應(yīng)急管理事務(wù)。這其實(shí)就是要求在政府建制內(nèi)新建一個(gè)非國(guó)防應(yīng)急主干機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，成為各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)緊急事務(wù)處理和公共安全保障的主干機(jī)構(gòu)和責(zé)任權(quán)威，位于直屬應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心和常規(guī)聯(lián)動(dòng)中心之上，對(duì)本區(qū)域整個(gè)應(yīng)急與常規(guī)安全責(zé)任與工作，進(jìn)行統(tǒng)籌安排和具體的整合、協(xié)調(diào)、實(shí)施、指導(dǎo)、監(jiān)督和推動(dòng)。

在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)行更專業(yè)、更科學(xué)的職能設(shè)定和組織設(shè)定，并進(jìn)行相應(yīng)的人員選任與配備。就實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，各級(jí)應(yīng)急主干機(jī)構(gòu)最好要由本級(jí)政府的常務(wù)行政副首長(zhǎng)兼任部門首長(zhǎng)，就可以確保應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)順暢、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。

這樣，在某時(shí)一旦發(fā)生重特大突發(fā)事件，就能有一個(gè)常設(shè)的應(yīng)急管理主體去獨(dú)立負(fù)責(zé)了；再也不必一有大事就迫使核心領(lǐng)導(dǎo)層不得不停下手頭工作、打亂總體秩序而額外勞心了。顯然，這是非常符合應(yīng)急管理規(guī)律和實(shí)踐需要的，是科學(xué)、務(wù)實(shí)和可行的；對(duì)于整個(gè)國(guó)家綜合應(yīng)對(duì)和處理各種緊急事件來說，也是非常必要的。

三、打造一個(gè)系統(tǒng)完備、集中高效、統(tǒng)一實(shí)施的專項(xiàng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)體系

有了應(yīng)急管理主干機(jī)構(gòu)體系還不足以滿足整個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理的需要，還必須圍繞這個(gè)主干體系，對(duì)現(xiàn)有承擔(dān)專門應(yīng)急管理和服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行再精練、再優(yōu)化，打造出一個(gè)科學(xué)、完備的專項(xiàng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)體系。

（一）確立緊密結(jié)合、高度協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理和應(yīng)急服務(wù)職能及相應(yīng)關(guān)系

要以集中統(tǒng)一、高效有力為目標(biāo)，按照新的應(yīng)急管理職能體系及其內(nèi)在相互關(guān)系，特別是其對(duì)載體和責(zé)任主體的需要與要求，把原來分別承擔(dān)部分綜合性應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)集中起來，進(jìn)行專項(xiàng)機(jī)構(gòu)調(diào)整；包括重新設(shè)定并建成一套完整的、集中承擔(dān)和履行專業(yè)化程度很高的應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)，調(diào)整、優(yōu)化這些專門主體與應(yīng)急總部的相互關(guān)系。

其中，要特別突出應(yīng)急管理和應(yīng)急服務(wù)兩個(gè)基本職能，并確保把它們落實(shí)到具體的應(yīng)急處置實(shí)踐中。在具體職能上，要覆蓋對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、群體性突發(fā)事件以及基礎(chǔ)設(shè)施、水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、金融、科技、文化、教育、社會(huì)等等諸多方面安全問題進(jìn)行及時(shí)、有效的防范與處置。

此外，還要把原來配置不合理、運(yùn)行不規(guī)范、專門承擔(dān)應(yīng)急服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)加以集中和整合；按照新的綜合性應(yīng)急服務(wù)職能體系及其對(duì)行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的需要與要求，以集中統(tǒng)一、高效切實(shí)為目標(biāo)模式，區(qū)分行政與非行政，在確定由社會(huì)組織承擔(dān)部分應(yīng)急服務(wù)職能之外，重新設(shè)定和建立一套完整的、集中承擔(dān)專項(xiàng)性應(yīng)急服務(wù)職能的專門機(jī)構(gòu)體系。

最后，要正確看待、設(shè)計(jì)和處理好此一專項(xiàng)職能與其他部委專門職能中安全內(nèi)容的相互關(guān)系；特別是要科學(xué)處理好應(yīng)急處置與常規(guī)處置的關(guān)系；要絕對(duì)避免交叉重復(fù)、范圍不清、責(zé)任不明，以免推諉扯皮或事實(shí)上的有心無力而造成不可挽救的連帶性、綜合性或擴(kuò)大性的嚴(yán)重后果，卻無人承擔(dān)責(zé)任。

（二）建立一個(gè)集中負(fù)責(zé)履行應(yīng)急管理與應(yīng)急服務(wù)職能的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心與平臺(tái)

首先，建設(shè)一個(gè)靈敏高效的應(yīng)急管理與應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)中心，成為一級(jí)政府集中統(tǒng)一、高效有力地掌控和具體實(shí)施應(yīng)急處置事務(wù)的應(yīng)急處置樞紐。其功能包括監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、接警、發(fā)警、以信息和技術(shù)支持應(yīng)急決策、直接參與應(yīng)急決策、實(shí)施具體的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)、實(shí)時(shí)應(yīng)急反饋、迅捷追蹤決策、附加應(yīng)急調(diào)度、應(yīng)急善后評(píng)估、應(yīng)急總結(jié)、應(yīng)急信息等。因而，此中心實(shí)質(zhì)是一個(gè)應(yīng)急處置平臺(tái)與總部的復(fù)合體。

其次，與應(yīng)急平臺(tái)相配對(duì)，在同一電子平臺(tái)上還要建立一個(gè)高效的常規(guī)管理和常規(guī)服務(wù)聯(lián)動(dòng)中心。由它確保在履行正常的公共管理和公共服務(wù)職能時(shí)能夠最充分地履行安全管理職能，就是在平時(shí)大量的日常社會(huì)生活中靈敏發(fā)現(xiàn)和處置任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、危機(jī)信息，與廣大市民進(jìn)行及時(shí)溝通，對(duì)矛盾問題、潛在危機(jī)和現(xiàn)實(shí)隱患都能及時(shí)地進(jìn)行處理，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。此外，它還是一個(gè)常規(guī)安全的信息中心、決策支持中心、具體指揮與協(xié)調(diào)中心、常規(guī)安全規(guī)劃與政策起草中心等。因而，此中心實(shí)質(zhì)是一個(gè)常規(guī)處置平臺(tái)與總部的復(fù)合體。

篇(4)

企業(yè)行政管理是指依靠企業(yè)行政組織、按照行政渠道管理企業(yè)的一系列措施和方案。所謂企業(yè)行政組織，是指企業(yè)的行政組織機(jī)構(gòu)。行政渠道則主要指企業(yè)行政組織機(jī)構(gòu)內(nèi)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，如公司總裁~部門經(jīng)理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等的等級(jí)系列關(guān)系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規(guī)定、獎(jiǎng)懲條件等。

(一)企業(yè)行政管理的特性

1.權(quán)威性。企業(yè)行政管理的有效性是建立在企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的上級(jí)權(quán)力與權(quán)威基礎(chǔ)上的，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威就不能下達(dá)命令、指示或規(guī)定等。但還要指出的是，現(xiàn)代企業(yè)行政管理的有效性還要取決于上級(jí)權(quán)力是否運(yùn)用得當(dāng)和下級(jí)的是否服從等諸因素。

2.及時(shí)性。由于企業(yè)行政管理是用命令、指示等來調(diào)整人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，故其手段和方式直接具體，而且具有較強(qiáng)的針對(duì)性，同時(shí)又配以對(duì)違抗管理的懲罰措施，因而能迅速發(fā)揮作用;而通過經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理或通過思想政治工作達(dá)到管理目的時(shí)，則必須有執(zhí)行~反饋~調(diào)整執(zhí)行的操作過程，因而常發(fā)生滯后。因此，在企業(yè)大量日常性經(jīng)營(yíng)處理及人事處理中，或企業(yè)遇到突發(fā)事件以及企業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定時(shí)，行政管理就能發(fā)揮重大作用。

3.縱向性。因?yàn)槠髽I(yè)行政管理主要是通過企業(yè)行政組織內(nèi)部的隸屬關(guān)系進(jìn)行自上而下的縱向指揮和協(xié)調(diào)，往往是企業(yè)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)的指令性要求，因此主要是縱向性的。

(二)企業(yè)行政管理的作用和內(nèi)容

企業(yè)行政管理是企業(yè)參與社會(huì)化大生產(chǎn)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)分工日趨專業(yè)化，這就要求一個(gè)生產(chǎn)流程中各個(gè)環(huán)節(jié)最大可能協(xié)調(diào)一致。因此要有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，就必須有一定強(qiáng)制力的權(quán)威與服從機(jī)制—即行政管理，否則，企業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)就可能因缺乏組織性而不能實(shí)現(xiàn)。企業(yè)內(nèi)以經(jīng)理或廠長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)運(yùn)用行政手段，把企業(yè)各環(huán)節(jié)、各部門聯(lián)結(jié)成一個(gè)健康運(yùn)行的有機(jī)整體，并通過各種行政管理手段及時(shí)有效地組織企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是保證企業(yè)生存發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。具體而言，企業(yè)行政管理是通過以下方式發(fā)揮作用的，

1.計(jì)劃。即確定管理內(nèi)容的目標(biāo)和決定如何達(dá)到這些目標(biāo)?，F(xiàn)代企業(yè)行政管理必須具有計(jì)劃性，這是企業(yè)實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化和保證行政管理成功的必要條件。

2.組織。企業(yè)的各級(jí)行政管理人員必須明確工作的內(nèi)容，并將其按性質(zhì)分類，逐級(jí)建立自上而下的責(zé)權(quán)關(guān)系，保證行政管理渠道的暢通無阻。

3.人力功能。管理者需要管理下屬，要把適當(dāng)?shù)娜税才旁谶m當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫唬藛T還要有流動(dòng)等。

4.發(fā)號(hào)施令。即企業(yè)行政管理中采取的具體措施，調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各級(jí)行政管理人員按要求完成各項(xiàng)工作。

5.控制。即對(duì)指揮工作的各項(xiàng)措施進(jìn)行監(jiān)測(cè)、控制與調(diào)整，包括建立激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督系統(tǒng)和制定獎(jiǎng)懲條例并認(rèn)真執(zhí)行。

(三)現(xiàn)代企業(yè)行政管理的基本要求現(xiàn)代企業(yè)行政管理的目標(biāo)來自于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和行政管理自身的要求。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求的行政管理主要側(cè)重于正常組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括財(cái)務(wù)和銷售管理、信息、溝通以及公關(guān)和勞資關(guān)系等。實(shí)際上，這種要求一般屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范疇。純粹的企業(yè)行政管理工作本身則要求:

1.實(shí)行和完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)行行政首長(zhǎng)(廠長(zhǎng)或經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，建立以其為首的指揮系統(tǒng)是科學(xué)行政管理的基礎(chǔ)。這就要求，首先必須明確行政首腦的職責(zé)和權(quán)限，保證其有足夠的行政權(quán)力和必要的權(quán)威;其次必須保證行政首腦的管理措施有可靠的行政實(shí)施渠道，再次行政首腦必須有一個(gè)高水平的咨詢機(jī)構(gòu)，保證其管理措施不致因考慮欠周或個(gè)人判斷失誤而產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.合理選擇和設(shè)計(jì)行政組織機(jī)構(gòu)。企業(yè)行政管理是依賴行政機(jī)構(gòu)和行政渠道進(jìn)行的，所以，選擇和設(shè)計(jì)符合企業(yè)內(nèi)外特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)是保證行政命令、指示等迅速流動(dòng)貫徹的重要前提，是達(dá)到行政管理目標(biāo)的必要條件。行政管理最忌機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事、渠道間溝通不暢、環(huán)節(jié)繁多，從而造成公文旅行和效率低下等弊病。因此，合理設(shè)計(jì)與選擇行政組織機(jī)構(gòu)與行政管理科學(xué)化密不可分。

3.選拔優(yōu)秀的行政管理人才?，F(xiàn)代企業(yè)的行政管理人員要有與時(shí)代相適應(yīng)的一般素質(zhì)、能力和知識(shí)結(jié)構(gòu)?？梢哉f優(yōu)秀的行政管理人才是現(xiàn)代企業(yè)行政管理致勝的法寶之一。

4.確立正確引導(dǎo)、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)與適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)行政管理的最佳化實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于被管理者的積極有效的配合和實(shí)施。因此對(duì)人的管理是現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心工作，而通過建立有效的激勵(lì)機(jī)制是有效實(shí)施對(duì)人的管理的重要保障。

5.講究行政管理的藝術(shù)性。行政管理中還有許多藝術(shù)性問題，什么時(shí)候下達(dá)命令或指標(biāo)、怎樣下達(dá)、辭語如何表達(dá)等，都須因人因時(shí)因地而異。這就要求行政領(lǐng)導(dǎo)善于行政管理藝術(shù)，注重管理對(duì)象的心理因素、講究說話藝術(shù)、善于把行政命令轉(zhuǎn)化為企業(yè)員工的自覺行動(dòng)。

(四)我國(guó)企業(yè)行政管理的改進(jìn)思路

與現(xiàn)代先進(jìn)的企業(yè)行政管理相比，我國(guó)還存在很大差距;此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的后遺癥在我國(guó)企業(yè)行政管理中遠(yuǎn)未消除，因此中國(guó)企業(yè)行政管理的改進(jìn)工作艱巨而迫切。這其中，除為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而轉(zhuǎn)機(jī)建制和提高管理水平外，還須注意以下問題

1.按規(guī)范化要求，適當(dāng)調(diào)整企業(yè)行政機(jī)構(gòu)。目前，雖然企業(yè)行政管理已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，但行政機(jī)構(gòu)仍存在諸多不規(guī)范之處，如企業(yè)行政機(jī)構(gòu)臃腫、人員配置紊亂、管理渠道冗余復(fù)雜等。對(duì)這些間題，應(yīng)從行政機(jī)構(gòu)的體制和結(jié)構(gòu)兩方面加以解決。要明確各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能作用，按實(shí)用性和科學(xué)性原則去合理建立行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。

2.健全企業(yè)行政管理的領(lǐng)導(dǎo)體制.科學(xué)的行政管理體制包括三方面內(nèi)容:以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主，咨詢機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，建立有相應(yīng)的行政監(jiān)督部門。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制基本上是黨政合一甚至以黨代政，未能給行政首長(zhǎng)以真正有效的行政管理權(quán);有的領(lǐng)導(dǎo)體制不健全，以行政首長(zhǎng)的個(gè)人意志代替行政管理的系統(tǒng)工作，或缺乏相應(yīng)的輔助人員或沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和手段。這些都要逐步改進(jìn)，以加強(qiáng)和提高行政管理工作及其質(zhì)量。

3.定期評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)，擇優(yōu)使用行政管理人才。企業(yè)人事部門雖一直以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為行政管理人員晉升的標(biāo)準(zhǔn)，但長(zhǎng)期缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，人為因素干擾太多，也有技術(shù)欠缺因素，對(duì)于前者可用部門監(jiān)督方法逐步消除，而對(duì)于后者則須從人才學(xué)角度，綜合運(yùn)用定量分析與定性分析等科學(xué)手段，準(zhǔn)確作出評(píng)價(jià)。

二.企業(yè)創(chuàng)新管理

同志指出:現(xiàn)在我們更應(yīng)十分重視創(chuàng)新。要樹立全民族的創(chuàng)新意識(shí)，建立國(guó)家的創(chuàng)新體系，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力，把科技進(jìn)步和創(chuàng)新放在更加重要的戰(zhàn)略位置。只有不斷創(chuàng)新，才能在競(jìng)爭(zhēng)中處于主動(dòng)，立于不敗之地。所以，創(chuàng)新是企業(yè)的生命。也有人將創(chuàng)新比喻成帶有氧氣的新鮮血液。一切在停滯不前。這樣盡管無風(fēng)險(xiǎn)，可是機(jī)會(huì)會(huì)悄然滑過。原地踏步實(shí)際上是一種變相的倒退。發(fā)展的內(nèi)涵是很豐富的。我們把發(fā)展看成是現(xiàn)實(shí)的突破，要發(fā)展就必須創(chuàng)新。

(一)什么是創(chuàng)新?創(chuàng)新，也叫創(chuàng)造。創(chuàng)造是個(gè)體根據(jù)一定目的和任務(wù)，運(yùn)用一切已知的條件，產(chǎn)生出新穎、有價(jià)值的成果(精神的、社會(huì)的、物質(zhì)的)的認(rèn)知和行為活動(dòng)。按照管理大師熊彼特的理論，創(chuàng)新是生產(chǎn)要素的重新組合，包括5個(gè)方面內(nèi)容:(1)引進(jìn)一種新產(chǎn)品(2)采用新的生產(chǎn)方式，(3)開辟新的市場(chǎng)(4)開辟和利用新的原材料，(5)采用新的組織形式。其實(shí)，還應(yīng)包括觀念和思維的創(chuàng)新。這是最重要的。中央黨校有位教授在總結(jié)深圳特區(qū)之所以能取得今天的成績(jī)首先歸功于制度的創(chuàng)新。如果沒有特區(qū)拓荒者的觀念創(chuàng)新，就不可能有制度的創(chuàng)新，更談不上深圳的驚人成就。

(二)創(chuàng)新的特點(diǎn):創(chuàng)新的最主要特點(diǎn)是新穎性和具有價(jià)值。

1.新穎性。新穎性包括三個(gè)層次:(l)世界新穎性或絕對(duì)新穎性(2)局部新穎性(3)主觀新穎性，即只是對(duì)創(chuàng)造者個(gè)人來說是前所未有的。

2.具有價(jià)值。這個(gè)特點(diǎn)與新穎性密切相關(guān)，世界新穎性的價(jià)值層次最高，局部新穎性次之，主觀新穎性更次之。

(三)創(chuàng)新的分類:創(chuàng)新的種類主要有七種:(1)思維創(chuàng)新，(2)產(chǎn)品(服務(wù))創(chuàng)新，(3)技術(shù)創(chuàng)新，〔4)組織與制度創(chuàng)新，(5)管理創(chuàng)新，(6)營(yíng)銷創(chuàng)新，(7)文化創(chuàng)新。下面逐一介紹。

(四)組織與制度創(chuàng)新:組織變革和創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)是統(tǒng)理論、情景理論和行為理論。系統(tǒng)理論一一組織是一個(gè)開放、有機(jī)和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，由三個(gè)子系統(tǒng)組成，即技術(shù)系統(tǒng)、管理和行政系統(tǒng)、文化系統(tǒng)。其特點(diǎn)是相互聯(lián)系，一處改變，其他會(huì)跟著改變。典型的組織變革和創(chuàng)新是通過員工態(tài)度、價(jià)值觀和信息交流，使他們認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)組織的變革與創(chuàng)新。情景理論一一在企業(yè)中沒有一個(gè)一成不變、普遍適用的最好管理理論和方法。行為理論一一企業(yè)中人的行為是組織與個(gè)人相互作用的結(jié)果。通過企業(yè)的組織變革和創(chuàng)新，改變?nèi)说男袨轱L(fēng)格、價(jià)值觀念、熟練程度，同時(shí)能改變管理人員的認(rèn)識(shí)方式。

組織與制度創(chuàng)新主要有三種:

1.以組織結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的變革和創(chuàng)新，如重新劃分或合并部門，流程改造，改變崗位及崗位職責(zé)，調(diào)整管理幅度。

2.以人為重點(diǎn)的變革和創(chuàng)新，即改變員工的觀念和態(tài)度，知識(shí)的變革、態(tài)度的變革、個(gè)人行為乃至整個(gè)群體行為的變革。

3.以任務(wù)和技術(shù)為重點(diǎn)，任務(wù)重新組合分配，更新設(shè)備、技術(shù)創(chuàng)新，達(dá)到組織創(chuàng)新的目的。

(五)管理創(chuàng)新:世上沒有一個(gè)一成不變、最好的管理理論和方法。創(chuàng)新管理是什么?創(chuàng)新管理有三種互有聯(lián)系的不同含義:1、管理的創(chuàng)新，2、對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的管理，3、創(chuàng)新型管理。創(chuàng)新型管理不同于守舊型管理·它把創(chuàng)新體現(xiàn)在管理過程中，而且要求整個(gè)組織和成員是創(chuàng)新型的。當(dāng)今的趨勢(shì)是由單項(xiàng)創(chuàng)新到綜合創(chuàng)新(全方位創(chuàng)新)，個(gè)人創(chuàng)新轉(zhuǎn)向群體創(chuàng)新。

篇(5)

論文關(guān)鍵詞 行政法學(xué) 公共行政 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期 服務(wù)型政府

公共行政是指國(guó)家行政機(jī)構(gòu)本著法制、效率、責(zé)任和服務(wù)原則，依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，在國(guó)家發(fā)展中起著宏觀調(diào)控、行政管理、公共服務(wù)等作用。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，作為決定上層建筑的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，其他諸多方面也隨之變化，公共行政即是如此，包括意識(shí)觀念、政府定位、制度建設(shè)等，都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。特別是在當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種轉(zhuǎn)變更為明顯。而公共行政同時(shí)作為行政法學(xué)的研究對(duì)象之一，對(duì)行政法學(xué)各方面也產(chǎn)生了或多或少的影響。

一、多元主體管理方式共存

按照最初對(duì)公共行政的設(shè)定的定義來看，其主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，即政府，立法和司法不包括在內(nèi)。也就是說，所有社會(huì)公共事務(wù)的開展，都要由具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，而此機(jī)構(gòu)便是政府。這種模式存在明顯的弊端，比如機(jī)構(gòu)人員濫用權(quán)力、內(nèi)部腐敗，直接影響到活動(dòng)效率。而且從過去的管理情況來看，政府機(jī)構(gòu)確實(shí)存在不足之處，如管理方法單一，導(dǎo)致難以有突破性進(jìn)步。同時(shí)，公共事務(wù)越來越復(fù)雜，公民的權(quán)力意識(shí)日益強(qiáng)化，都迫使公共行政的主體和管理模式發(fā)生變化。主要是指私主體的參與，從下面兩種管理模式展開分析。

（一）自治管理

我國(guó)自古是政府專權(quán)式國(guó)家，政府在國(guó)家治理中占據(jù)著重要地位，權(quán)力過于集中，時(shí)間一久必然出現(xiàn)問題。以公共事務(wù)管理為例，以前完全由行政機(jī)構(gòu)掌控負(fù)責(zé)，自治式管理則是非行政機(jī)構(gòu)參與管理的一種新模式。當(dāng)然，這種非行政機(jī)構(gòu)也必須滿足很多條件，比如合法、有自身的管理章程、有一定影響力等。美國(guó)和我國(guó)的政治體制不同，上世紀(jì)30年代時(shí)，美國(guó)的社會(huì)組織就開始插手公共事務(wù)管理，主要是些教會(huì)組織、街坊組織等。我國(guó)政府集權(quán)的政治體制決定了政府在公共事務(wù)管理中的主體性地位，社會(huì)組織的自治權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)今，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)世界發(fā)展潮流，我國(guó)開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)形式和利益主體愈發(fā)多元化，很多利益主體為了保護(hù)自身利益，政治需求越來越多，所以需要掌握一定的權(quán)力，在這種大趨勢(shì)下，政府也不得逐步放權(quán)。而這些利益主體以各種社會(huì)行業(yè)組織為主，包括足球協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等，在公共事務(wù)中起到的作用越來越大。根據(jù)目前發(fā)展形勢(shì)，今后會(huì)有更多的非行政機(jī)構(gòu)組織參與到公共事務(wù)管理中來，與政府共同掌權(quán)，分享行政資源。在我國(guó)，政府分權(quán)正是實(shí)現(xiàn)民主的關(guān)鍵一步，也是深化改革的必然結(jié)果。近些年來，國(guó)內(nèi)的社會(huì)自治組織數(shù)量不斷增多，涉及各行各業(yè)，如體育、教育、服務(wù)、文化、科技、法律咨詢等都包括在內(nèi)，總數(shù)量已超過50萬。如果此數(shù)量繼續(xù)增長(zhǎng)，顯然能從側(cè)面反映出社會(huì)自治的拓展空間較大。

（二）合作管理

還有一種管理模式，即合作式管理，公共行政和私人主體聯(lián)合，在達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)的前提下共同完成任務(wù)。當(dāng)然，這種私人參與的機(jī)制，需要雙方有共同的利益，且要明確各自職責(zé)，合理分工，實(shí)際事務(wù)管理中，以行政目標(biāo)為導(dǎo)向，雙方默契配合。美國(guó)非政府組織的設(shè)定大都屬于這種合作式管理模式，而且已實(shí)行多年，但在我國(guó)才剛剛開始。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有生產(chǎn)資料和資源都?xì)w政府所有，政府是掌控管理權(quán)的絕對(duì)主體，決不允許私人參與。不過改革開放以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，世界一體化趨勢(shì)加劇，政府被迫放權(quán)，雖然外交權(quán)和軍事權(quán)仍有政府掌控，但其他領(lǐng)域都出現(xiàn)了私人參與的痕跡，公私合作現(xiàn)象愈發(fā)常見。其合作形式也多樣化，比如行政任務(wù)的外包，有利于政府轉(zhuǎn)移工作重心，同時(shí)為公民參與管理創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

（三）對(duì)行政法學(xué)產(chǎn)生的影響

以上兩種模式的演變足以證明，行政機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)管理中的壟斷地位開始動(dòng)搖，權(quán)力逐步被分解，越來越多的主體加入，權(quán)力日益多元化。為適應(yīng)這種變化，行政法學(xué)在研究公共行政時(shí)，理論方面也要有所改變，比如行政主體的定義與之前不盡不同，相關(guān)制度也要更新。

二、服務(wù)控制論的形成和制度構(gòu)建

關(guān)于行政與法的關(guān)系，應(yīng)該從不同角度予以分析，行政法既要具備控制功能，又要具備服務(wù)功能。前者作為公共事物管理管理的基礎(chǔ)手段存在，后者則是歸宿。我國(guó)正朝著民主化、法治化社會(huì)發(fā)展，在政府加強(qiáng)控制的同時(shí)，對(duì)其服務(wù)者的角色更為期待，這是大勢(shì)所趨。在這種環(huán)境下，服務(wù)應(yīng)該作為行政法學(xué)研究的第一要義，以滿足人民群眾的需求為重點(diǎn)方向，強(qiáng)調(diào)自由、公平等現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值?？刂坪拖拗啤⒖貦?quán)等詞不同，控制是本著“民權(quán)至上”的服務(wù)理念，由人民群眾對(duì)行政進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，適度控制政府權(quán)力的運(yùn)行，以免出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

（一）服務(wù)型政府

上世紀(jì)80年代之前，我國(guó)實(shí)行的是管制行政和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)代化發(fā)展中積弊甚多，所以要實(shí)行改革，逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡。新形勢(shì)下，政府同樣具有宏觀調(diào)控等功能，但除了保安維穩(wěn)，很多公共事務(wù)領(lǐng)域都不應(yīng)再過多地干預(yù)，為服務(wù)行政的形成創(chuàng)造了契機(jī)。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，服務(wù)行業(yè)興起，并成為我國(guó)重要的第三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得人們獲取信息的手段更多，速度更快，思想觀念日益現(xiàn)代化，權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。在物質(zhì)生活需求得到滿足的今天，人們更需要各種形式的服務(wù)，對(duì)政府的要求也在改變，維持社會(huì)秩序已成為基本要求，新增的要求更側(cè)重于過去政府專屬的公共服務(wù)領(lǐng)域。這就對(duì)政府的職能發(fā)出了挑戰(zhàn)，統(tǒng)治型政府顯然不是現(xiàn)代民眾所需要的，他們更向往服務(wù)型政府。在社會(huì)大趨勢(shì)下，我國(guó)政府也正在適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。

2005年把建設(shè)服務(wù)型政府作為政府的重點(diǎn)工作目標(biāo)之一，2011年提出政府的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，由傳統(tǒng)的管制逐步過渡為服務(wù)。這幾年來，政府對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)工作更為重視。不只是宏觀方面，微觀層面也有許多具體的行為。2009年將公民的社會(huì)保障、基本生活水準(zhǔn)權(quán)納入人權(quán)范疇，表明政府在公共服務(wù)建設(shè)途中邁出了重要的一步。次年，國(guó)家頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以立法的形式，表達(dá)了對(duì)社會(huì)福利的關(guān)注和重視。同時(shí)期，食品安全、勞動(dòng)、就業(yè)等領(lǐng)域也相繼立法，服務(wù)型政府又向前邁進(jìn)一步。其實(shí)，國(guó)內(nèi)提出的剛?cè)岵?jì)管理方式與此也有著密切關(guān)聯(lián)。剛性管理強(qiáng)調(diào)的是秩序行政，柔性管理則暗指服務(wù)行政。

（二）對(duì)行政法學(xué)產(chǎn)生的影響

服務(wù)行政既是國(guó)家改革、公民權(quán)利意識(shí)逐步提升的結(jié)果，也是順應(yīng)世界潮流發(fā)展的需求。行政法學(xué)主要研究的是行政法，以及與行政相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，包括公共行政在內(nèi)。如今政府的性質(zhì)和職能發(fā)生變化，行政法學(xué)勢(shì)必也會(huì)受到影響，有所變化，研究范疇也應(yīng)對(duì)應(yīng)調(diào)整，涉及行政過程規(guī)制、公共職能配置等多個(gè)領(lǐng)域。總之，法律要保證理論和實(shí)際的相對(duì)應(yīng)，隨著服務(wù)型政府建設(shè)力度的加大，服務(wù)行政作為行政法學(xué)的重要研究?jī)?nèi)容，我們應(yīng)給予更多的關(guān)注。

三、新行政行為方式的出現(xiàn)

從前面分析不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共行政方式較為單一，即行政行為在過去特定社會(huì)環(huán)境下起到過一定的作用，但在服務(wù)行政迅速發(fā)展的今天，單一的行政行為已不能再滿足當(dāng)前要求，其壟斷地位已經(jīng)結(jié)束，更多的非權(quán)力行為方式加入其中，并開始發(fā)揮自身作用。以下主要從兩點(diǎn)予以分析：

（一）非強(qiáng)制性的行為方式

在政府集權(quán)的年代，政府是掌握權(quán)力的唯一主體，公共行政以強(qiáng)制行為為主，決策后，相對(duì)人必須服從。如果不配合甚至反抗，政府有權(quán)采用強(qiáng)制性措施。顯然，這種方法并不可取。事實(shí)上也是如此，強(qiáng)制使用權(quán)力時(shí)，經(jīng)常會(huì)使得雙方矛盾激化，任其發(fā)展對(duì)雙方均產(chǎn)生負(fù)面作用。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的深入，對(duì)強(qiáng)制性措施加以限制，即通過利益誘導(dǎo)，協(xié)商、談判促使行政相對(duì)人作出或不作出某種行為。甚至在行政指導(dǎo)不合理時(shí)，相對(duì)人可以不配合，并對(duì)其提出意見。這種改變更能體現(xiàn)民主，也有利于拉近雙方關(guān)系，減少彼此矛盾，相信在未來的公共行政中，其作用會(huì)越來越大。

（二）雙方性的行為方式

正因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政中政府集權(quán)，占據(jù)著絕對(duì)權(quán)威的地位，不允許相對(duì)人提意見，幾乎是單向命令，而忽視了與相對(duì)人交流溝通。這種單向行為方式能夠在一定程度上鞏固政府權(quán)力，但在目前社會(huì)明顯不完全適用，已經(jīng)很難滿足公眾需求，反而會(huì)引起更多對(duì)抗。在此背景下，一種新方式即雙方方式形成，強(qiáng)調(diào)雙方溝通，政府要廣開言路，積極聆聽相對(duì)人的反饋意見。以行政合同為例，雖然行政機(jī)關(guān)仍享有諸多體現(xiàn)強(qiáng)制性因素的行政優(yōu)益權(quán)，如合同履行的監(jiān)督權(quán)、為了公共利益需要單方變更或解除合同的優(yōu)益權(quán)，但畢竟是在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的，與傳統(tǒng)單方方式相比，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和借鑒價(jià)值。

（三）對(duì)行政法學(xué)的影響

上述兩種行為方式昭示著私法精神在行政法學(xué)領(lǐng)域的逐步滲透，推動(dòng)著中國(guó)行政法學(xué)立論中心由行政行為向行政方式的轉(zhuǎn)移。具體而言，研究方法由“行政行為形式論”開始轉(zhuǎn)向“行政過程論”，依法行政原理的核心內(nèi)涵也由形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治，傳統(tǒng)單一的糾紛解決機(jī)制亦會(huì)被多元化的糾紛解決機(jī)制取代。

篇(6)

關(guān)鍵詞：登記錯(cuò)誤 不真正連帶責(zé)任 無過錯(cuò)歸責(zé)原則

一、問題意識(shí)――《物權(quán)法》第二十一條責(zé)任形式

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二十一條規(guī)定，當(dāng)事人在申請(qǐng)登記時(shí)提供虛假材料，給他人帶來一定損害的，需要對(duì)賠償責(zé)任加以承擔(dān)。在登記時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤，給他人帶來一定損害的，賠償責(zé)任應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)。其賠償后，可向發(fā)生登記錯(cuò)誤的人進(jìn)行追償。

在我看來，這并非是一種真正連帶責(zé)任，典型的不真正連帶責(zé)任指的是大部分行為人將法定義務(wù)予以違反，對(duì)受害人進(jìn)行加害，或不同行為人基于不同的行為給受害人帶來一定的損害，每位行為人產(chǎn)生的一個(gè)相同內(nèi)容的侵權(quán)責(zé)任，各負(fù)所有賠償責(zé)任，且由于行為人之一的履行而讓全體責(zé)任人的責(zé)任最終歸于消滅的侵權(quán)共同責(zé)任形態(tài)。登記機(jī)關(guān)和提供虛假材料的當(dāng)事人基于不同的原因承擔(dān)責(zé)任，而且由終局者承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)責(zé)任承擔(dān)有終局者。雖然法條規(guī)定責(zé)任的承擔(dān)有先后順序，這是因?yàn)殄e(cuò)誤登記的受害者出于弱勢(shì)地位，所以法律規(guī)定由行政機(jī)構(gòu)先承擔(dān)責(zé)任，但是從實(shí)質(zhì)來看，《物權(quán)法》第二十一條的規(guī)定符合不真正連帶責(zé)任的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，所以，《物權(quán)法》第二十一條的規(guī)定是一種不真正連帶責(zé)任。

二、登記錯(cuò)誤的性質(zhì)及分類

（一）認(rèn)定房屋登記錯(cuò)誤的性質(zhì)

學(xué)者將房屋登記認(rèn)為系民事行為的原因有以下幾點(diǎn)：1.由此行為的本質(zhì)來看，既然它是一種公示物權(quán)的手段，自然也就是一種民事行為；2.有申請(qǐng)人先提出房屋登記申請(qǐng)是房屋登記行為發(fā)生的前提條件，房屋登記機(jī)構(gòu)無法主動(dòng)登記，即這是個(gè)人意思自治的表現(xiàn)。一些學(xué)者將房屋登記認(rèn)為系公法行為，原因是房屋登記是房屋登記機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)領(lǐng)域的公權(quán)力。房屋登記申請(qǐng)一定要經(jīng)過這一行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查并最終決定是否準(zhǔn)予登記。

在本人看來，房屋登記行為是一種行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)指的是行政主體依照法律規(guī)定來甄別相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系及法律事實(shí)，給予確定、認(rèn)可、證明以及宣告的具體行政行為。房屋錯(cuò)誤登記行為應(yīng)該被看成是違法的具體行政行為。房屋登記錯(cuò)誤指的是房屋登記簿載入的權(quán)利所有人和實(shí)際所有人不相符的事實(shí)狀態(tài)。所以，主要有申請(qǐng)人的錯(cuò)誤申請(qǐng)行為與房屋登記機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤登記行為，或混合或獨(dú)立地導(dǎo)致房屋登記錯(cuò)誤的行為結(jié)果及事實(shí)狀態(tài)。

（二）房屋登記錯(cuò)誤的分類

1.登記機(jī)關(guān)工作人員導(dǎo)致的登記錯(cuò)誤。

2.申請(qǐng)人導(dǎo)致的登記錯(cuò)誤。

3.申請(qǐng)人和登記機(jī)關(guān)工作人員過失或故意造成的登記錯(cuò)誤。

三、房屋登記錯(cuò)誤責(zé)任的認(rèn)定

（一）我國(guó)學(xué)者對(duì)房屋登記錯(cuò)誤責(zé)任的認(rèn)定

楊立新認(rèn)為這是一種不真正連帶責(zé)任，認(rèn)為登記機(jī)關(guān)和提供虛假材料的當(dāng)事人基于不同的原因承擔(dān)責(zé)任，而且由終局者承擔(dān)責(zé)任。劉保玉認(rèn)為這是一種補(bǔ)充責(zé)任，因?yàn)榇朔N責(zé)任形式的承擔(dān)有先后順序。

（二）外國(guó)學(xué)者對(duì)房屋登記錯(cuò)誤責(zé)任的認(rèn)定

比較特別的有德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記賠償機(jī)制，共分為兩個(gè)部分，即國(guó)家賠償與公證員職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)。德國(guó)相關(guān)法律中明確規(guī)定要將登記收取的全部費(fèi)用上交國(guó)庫(kù)，和此產(chǎn)登記相對(duì)應(yīng)的，由登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤產(chǎn)生的損失而要進(jìn)行的賠償，由國(guó)庫(kù)承擔(dān)賠償經(jīng)費(fèi)。在德國(guó)，公證制度發(fā)揮著審查房屋登記實(shí)質(zhì)的作用，公證人員需對(duì)由于公證失誤而造成登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任加以承擔(dān)。公證人員在面對(duì)可能產(chǎn)生的巨額賠償時(shí)必須對(duì)義務(wù)性的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)加以購(gòu)買。《瑞士民法典》相關(guān)條目規(guī)定：“每個(gè)州對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記簿的制作而造成的一切損害要承擔(dān)賠償責(zé)任?！蓖鈬?guó)立法基本對(duì)房屋登記錯(cuò)誤責(zé)任都認(rèn)定為是政府登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

四、《物權(quán)法》第二十一條的完善建議

筆者認(rèn)為房屋登記行為是一種具體行政行椋是一種行政確認(rèn)行為。但是具體行政行為造成的是職務(wù)侵權(quán)行為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤的損害賠償責(zé)任要使下列條件得到滿足：1.有特定的職務(wù)侵權(quán)的行為主體（國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員）。2.侵權(quán)行為要具備職務(wù)性，即須是發(fā)生在執(zhí)行職務(wù)的過程中。3.主觀過錯(cuò)，即侵權(quán)行為違反了執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)。4.登記錯(cuò)誤對(duì)權(quán)利人的合法權(quán)益進(jìn)行了侵犯，并產(chǎn)生損害后果。5.權(quán)利人損失與登記機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為具備一定的因果關(guān)系。因此本文認(rèn)為房屋登記行為雖然是一種行政確認(rèn)行為，但是具體行政行為造成的是職務(wù)侵權(quán)行為。

本文認(rèn)為，拋開《物權(quán)法》第二十一條的規(guī)定，從應(yīng)然的層面來看，房屋登記錯(cuò)誤責(zé)任應(yīng)該為無過錯(cuò)責(zé)任。理由如下：1.在價(jià)值層面上，從不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的歸責(zé)原則來看，其要使國(guó)家對(duì)登記錯(cuò)誤的價(jià)值判斷體現(xiàn)出來，是對(duì)做出該行為的主體的主觀過錯(cuò)加以責(zé)難而讓其負(fù)過錯(cuò)責(zé)任，還是將其舉證責(zé)任加重而讓其負(fù)無過錯(cuò)責(zé)任。2.在舉證責(zé)任上，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)損害賠償責(zé)任對(duì)無過錯(cuò)歸責(zé)原則適用有著非常重要的意義。根據(jù)無過錯(cuò)責(zé)任原則要求，登記機(jī)關(guān)工作人員只要對(duì)職務(wù)進(jìn)行違法行使，給受害人造成損害，不管登記機(jī)關(guān)有無過錯(cuò)，都要負(fù)民事賠償責(zé)任。3.在責(zé)任追究的難易層面上，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)損害賠償責(zé)任適用無過錯(cuò)歸責(zé)原則更利于登記錯(cuò)誤的受害者的追償。因此，《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)損害賠償責(zé)任適用無過錯(cuò)歸責(zé)原則，更加適宜。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡暉，王輝.抵押物登記行為的性質(zhì)及登記部門的責(zé)任[J].人民司法，2001，（01）.

篇(7)

法律援助規(guī)范化就是建立一套符合法律援助職能要求和工作特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系或長(zhǎng)效機(jī)制，確保法律援助各項(xiàng)業(yè)務(wù)都按照既定的機(jī)制要求進(jìn)行，避免主觀隨意性，追求運(yùn)行程序的規(guī)范性。它具有以下三個(gè)特征：一是法定性。從規(guī)范化的依據(jù)看，法律援助的基本依據(jù)是國(guó)家的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，法律援助規(guī)范化建設(shè)應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，依法履行法律援助的職責(zé)。二是系統(tǒng)性。從規(guī)范化的內(nèi)容看,涉及法律援助的方方面面,是一個(gè)完整的系統(tǒng)，從機(jī)構(gòu)定位、人員隊(duì)伍、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)部管理到經(jīng)費(fèi)保障等方面,這些內(nèi)容都是相互聯(lián)系的,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。規(guī)范對(duì)象的系統(tǒng)性決定了規(guī)范化的系統(tǒng)性。三是制度性。從規(guī)范化建設(shè)的過程來看，法律援助工作的基本依據(jù)是法律法規(guī)，但在具體運(yùn)行過程中，要通過制定和運(yùn)用一整套嚴(yán)格、明確、標(biāo)準(zhǔn)的制度和操作程序來保障法律援助的有效實(shí)施。

二、地級(jí)市法律援助規(guī)范化建設(shè)中存在的問題及原因

（一）機(jī)構(gòu)定位比較混亂

地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)目前有三類性質(zhì)：行政性質(zhì)、參公管理的事業(yè)單位性質(zhì)、全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)。從浙江省的情況看，行政性質(zhì)的占大多數(shù)，浙江共11個(gè)地級(jí)市，其中行政性質(zhì)的有10個(gè)，參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位1個(gè)，即杭州。從全國(guó)范圍看，法律援助機(jī)構(gòu)從事業(yè)性質(zhì)向行政性質(zhì)轉(zhuǎn)變的逐漸增加。同時(shí)在機(jī)構(gòu)體系上，又有以下幾種模式：一是“兩塊牌子、兩套班子”混合編制的模式，例如北京。二是“兩塊牌子、一套班子”行政模式，例如溫州。三是“一塊牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉興。四是“一塊牌子、一套班子”參公事業(yè)模式，例如杭州。

（二）業(yè)務(wù)管理各自為政

雖然國(guó)務(wù)院和地方的《法律援助條例》對(duì)法律援助的范圍、申請(qǐng)和審查、法律援助實(shí)施作了規(guī)定，但從調(diào)研情況看，這些規(guī)定還比較原則，缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范的問題，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如一些地區(qū)法律援助工作人員對(duì)法律援助范圍的理解存在偏差、咨詢接待行為不規(guī)范、審查批準(zhǔn)隨意性大、數(shù)據(jù)報(bào)送口徑不統(tǒng)一、案卷歸檔缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、援助機(jī)構(gòu)對(duì)案件監(jiān)督不到位等。二是援助律師辦理法律援助案件沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！斗稍鷹l例》僅對(duì)此作了原則性規(guī)定，司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》雖然作了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，由于案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低等原因，很大一部分援助案件是由執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師辦理。這些律師缺乏經(jīng)驗(yàn)，遇到業(yè)務(wù)問題缺少可以遵循的規(guī)范；還有一些援助律師，雖然有辦案經(jīng)驗(yàn)，但不履行必要的程序，使辦案質(zhì)量大打折扣，亟需建立一套統(tǒng)一的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是工作站建設(shè)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。近年來，各地法律援助機(jī)構(gòu)為最大限度方便群眾申請(qǐng)法律援助，建立了“縱向到底、橫向到邊”的案件受理體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)行業(yè)部門都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各工作站建設(shè)程度和業(yè)務(wù)水平參差不齊，工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后，制約了工作站作用的發(fā)揮。

（三）經(jīng)費(fèi)保障差異較大

目前我國(guó)法律援助實(shí)行的是地方財(cái)政保障的經(jīng)費(fèi)模式，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，全國(guó)各地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)保障差異較大，不僅東西部有較大差別，即使是東部沿海各地級(jí)市的經(jīng)費(fèi)保障也有不少差距，各城市之間案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大，且總體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。

三、杭州市法律援助規(guī)范化建設(shè)探索

近年來杭州市法律援助中心致力于規(guī)范化建設(shè)，通過實(shí)施“六化”，即工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化、案件指派規(guī)范化、內(nèi)部管理精細(xì)化、質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化、工作站建設(shè)統(tǒng)一化，促使杭州法律援助“量質(zhì)齊優(yōu)”。

（一）工作流程標(biāo)準(zhǔn)化

為解決法律援助工作流程不一致問題，杭州市法律援助中心在總結(jié)近年來工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《杭州市法律援助工作標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）。《標(biāo)準(zhǔn)》共分9章174節(jié)，近6萬字，涵蓋了法律咨詢、援助案件申請(qǐng)、受理、審批、辦理、結(jié)案、評(píng)估到費(fèi)用發(fā)放整個(gè)工作流程，明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)、任務(wù)、程序、方法、完成期限及質(zhì)量要求，不僅對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的行政管理工作進(jìn)行了規(guī)范，還對(duì)法律援助律師承辦各類法律援助案件進(jìn)行了規(guī)范和指引，既有利于支持律師辦案，也有利于案件質(zhì)量監(jiān)督管理。以同行評(píng)估為例，共有11個(gè)程序要點(diǎn)，其中的指標(biāo)體系再作進(jìn)一步細(xì)化，分列一級(jí)指標(biāo)10項(xiàng)，民事、行政案件細(xì)分指標(biāo)27項(xiàng)和刑事案件24項(xiàng)?！稑?biāo)準(zhǔn)》關(guān)于法律援助的各個(gè)環(huán)節(jié)，用簡(jiǎn)潔的文字說明每個(gè)階段做什么、怎么做，使從事法律援助的工作人員對(duì)具體工作流程了然于胸，從而避免出現(xiàn)以往工作人員無所適從的狀況。

（二）業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化

為緩解案件激增帶來的管理壓力,進(jìn)一步方便當(dāng)事人申請(qǐng)辦理法律援助案件,規(guī)范法律援助各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)便捷、審批簡(jiǎn)捷、服務(wù)快捷的法律援助目標(biāo)，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。該系統(tǒng)分為內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)兩個(gè)通道。法律援助申請(qǐng)或者咨詢者可以通過外網(wǎng)登陸，工作人員通過內(nèi)網(wǎng)反饋、指派案件、發(fā)送電子文書，律師通過外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入，下載文書，反饋工作進(jìn)展，通知辯護(hù)單位通過外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入，查看工作進(jìn)展。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請(qǐng)、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、檢索、工作協(xié)作等功能于一體，有效規(guī)范了法律援助的業(yè)務(wù)工作，提高法律援助案件的辦案質(zhì)量和效率。

（三）案件指派規(guī)范化

為了確保法律援助案件辦理質(zhì)量，形成相對(duì)固定的法律。援助服務(wù)資源，規(guī)范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心積極籌建全市法律援助資源庫(kù)。資源庫(kù)按照“自愿申請(qǐng)、擇優(yōu)錄用、優(yōu)先分配、動(dòng)態(tài)管理”的原則，積極吸收法律理論及實(shí)務(wù)專家、優(yōu)秀律師事務(wù)所和優(yōu)秀律師參加。通過公開招募、自愿報(bào)名和篩選錄用等步驟，最終確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫(kù)首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。259名志愿律師平均執(zhí)業(yè)年限7.9年，既有從業(yè)20年以上的資深律師，也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。志愿律師按專業(yè)特長(zhǎng)分為刑事、民事（行政）兩大類，再按律師事務(wù)所名稱、律師個(gè)人姓氏筆畫排序。法律援助中心受理案件在資源庫(kù)志愿律師名冊(cè)中依排序指派。

（四）內(nèi)部管理精細(xì)化

為厘清各崗位工作職責(zé)，落實(shí)好各項(xiàng)具體工作責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)市法律援助中心內(nèi)部崗位管理的標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，中心制訂了《杭州市法律援助中心工作清單》。《工作清單》將中心各崗位的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的羅列，使每個(gè)崗位“干什么”一目了然。為進(jìn)一步解決每件事“怎么干”的問題，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清單》，內(nèi)容涵蓋主任辦公會(huì)議、會(huì)務(wù)組織、培訓(xùn)管理、日常考勤、信息管理、固定資產(chǎn)管理等27項(xiàng)?！豆芾砬鍐巍穼?duì)每個(gè)管理事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)致的羅列和說明，一方面細(xì)化了責(zé)任，做到職能清晰、職責(zé)明確，另一方面為客觀準(zhǔn)確考量工作奠定了基礎(chǔ)。

（五）質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化

為保障法律援助案件質(zhì)量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟蹤、旁聽庭審、征求意見、質(zhì)量評(píng)估”常態(tài)化的質(zhì)量監(jiān)管體系。每個(gè)法律援助案件從申請(qǐng)、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔都有專人負(fù)責(zé)監(jiān)督，實(shí)行“全程跟蹤”監(jiān)督。通過隨機(jī)抽查、大案要案重點(diǎn)關(guān)注等方式，認(rèn)真開展“旁聽庭審”工作，及時(shí)記錄律師在法庭上辯護(hù)、質(zhì)證等情況，并作為案件質(zhì)量評(píng)估的依據(jù)。建立當(dāng)事人和法官的“征求意見”機(jī)制，通過電話回訪、發(fā)放意見表等方式，向受援人和法官了解律師在會(huì)見、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)。開展“案件質(zhì)量評(píng)估”試點(diǎn)，制訂《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，組成評(píng)估專家組，通過隨機(jī)抽取的方式，對(duì)一定數(shù)量的法律援助案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，作為全市案件質(zhì)量監(jiān)督的重要依據(jù)。

（六）工作站建設(shè)統(tǒng)一化

結(jié)合全市行業(yè)部門法律援助工作站實(shí)際發(fā)展情況，市法律援助中心重點(diǎn)開展全市行業(yè)部門法律援助工作站規(guī)范化創(chuàng)建活動(dòng)，制定了《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站考評(píng)細(xì)則》，通過創(chuàng)建活動(dòng)做到全市行業(yè)部門法律援助工作站“五個(gè)統(tǒng)一”，即:統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、統(tǒng)一工作職責(zé)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)模式，并確保行業(yè)部門工作站的規(guī)范運(yùn)作達(dá)到“十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”，即：依照程序設(shè)立，外觀整齊統(tǒng)一，基本設(shè)施齊全，隊(duì)伍建設(shè)到位，工作職責(zé)明確，工作內(nèi)容有量，業(yè)務(wù)制度規(guī)范，運(yùn)行機(jī)制正常，亮點(diǎn)特色明顯，社會(huì)影響較好。

四、加強(qiáng)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的若干思考

為進(jìn)一步推進(jìn)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)六個(gè)統(tǒng)一：機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理軟件統(tǒng)一、工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一、內(nèi)部管理制度統(tǒng)一。

（一）機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一

地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)定為何種性質(zhì)？從職責(zé)承擔(dān)、事業(yè)單位改革趨勢(shì)和國(guó)外法律援助發(fā)展趨勢(shì)來看，應(yīng)逐步統(tǒng)一為行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，定編制、定職能、定崗位、定人員。如此定性的原因在于三方面的考量：一是從職責(zé)承擔(dān)考量。法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要是受理、審查、指派以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。這些都是行政職責(zé)。按照依法行政的原則，理應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是從事業(yè)單位改革趨勢(shì)考量?！蛾P(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出：“按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，因此，承擔(dān)行政職能的事業(yè)性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)在此次事業(yè)單位改革大潮中，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。三是從國(guó)外法律援助發(fā)展趨勢(shì)考量?？疾煊?guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，他們?cè)诜稍墓芾砩隙紡?qiáng)化了政府的管理責(zé)任。從律師協(xié)會(huì)到獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)再到政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變化，可以看出西方發(fā)達(dá)國(guó)家法律援助管理的行政化趨勢(shì)。其目的在于加強(qiáng)政府的監(jiān)管職責(zé)，防止法律援助經(jīng)費(fèi)被濫用，提高法律援助的工作效率和質(zhì)量。在機(jī)構(gòu)體系上，借鑒國(guó)外的做法，結(jié)合我們的實(shí)際，建議地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)采取“一塊牌子，一套班子”的機(jī)構(gòu)模式，取消同一層級(jí)法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的區(qū)分。在具體職能設(shè)置上，應(yīng)考慮如何在不同層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)之間劃分事權(quán)。在職能定位上，同一層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一職能設(shè)置，地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)法律援助申請(qǐng)的受理、審查、指派，支付費(fèi)用以及對(duì)區(qū)縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，區(qū)別于省級(jí)機(jī)構(gòu)制定政策為主的職責(zé)，較區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)又多了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)。

（二）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)有的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往側(cè)重于辦案人員的服務(wù)態(tài)度和形式程序的完整性,比如辦理法律援助手續(xù)是否及時(shí)；會(huì)見、閱卷、開庭是否及時(shí)；是否與受援人及時(shí)溝通意見及辦案進(jìn)展情況；對(duì)受援人的權(quán)利是否及時(shí)履行了告知義務(wù)；各種法律文書的制作質(zhì)量等。至于涉及案件實(shí)質(zhì)內(nèi)容的評(píng)判和監(jiān)督，還較欠缺。下一步制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮形式和程序的完整性也要涵蓋實(shí)質(zhì)指標(biāo)，主要指法律服務(wù)技能的細(xì)化指標(biāo)。其中，形式、程序性指標(biāo)包括（：1）會(huì)見受援人及提供咨詢情況；（2）閱卷情況；（3）法律文書制作情況；（4）告知與報(bào)告義務(wù)履行情況；（5）辦案效率；（6）服務(wù)態(tài)度等。實(shí)質(zhì)性指標(biāo)主要指法律技能、與當(dāng)事人打交道的技能、與法庭的互動(dòng)、與對(duì)方的互動(dòng)，具體包括（：1）辯護(hù)或的觀點(diǎn)是否正確；（2）適用法律是否正確；（3）辯護(hù)或意見是否被采納；（4）是否最大限度地維護(hù)了受援人的合法權(quán)益；（5）決定案件勝負(fù)的關(guān)鍵證據(jù)是否取到；（6）受援人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)是否得到控制；（7）庭審中的表現(xiàn)情況；（8）法律效果和社會(huì)效果；（9）當(dāng)事人評(píng)價(jià)和相關(guān)機(jī)構(gòu)反饋意見等。

（三）管理軟件統(tǒng)一

目前，不少地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)都開發(fā)并應(yīng)用了法律援助的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，但是在實(shí)踐中，由于管理軟件不是按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)，不同機(jī)構(gòu)之間管理軟件中的數(shù)據(jù)無法交換、銜接。因此，應(yīng)逐步建立和推行全國(guó)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件。首先，要成立一個(gè)專門的開發(fā)小組，其中既要有精通法律援助業(yè)務(wù)的人員，也要有信息技術(shù)方面的專家。他們應(yīng)對(duì)法律援助業(yè)務(wù)有深刻的理解，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的前沿技術(shù)比較熟悉。第二，管理軟件系統(tǒng)的開發(fā)要進(jìn)行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盤托付給軟件開發(fā)商的想法是不現(xiàn)實(shí)的。提出需求一方必須以不同的用戶身份進(jìn)入系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)功能反復(fù)演示，測(cè)試數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性。第三，要讓基層的法律援助工作人員參與測(cè)試，聽取他們的意見，在不同地區(qū)試行的基礎(chǔ)上再正式投入運(yùn)行。當(dāng)然建立、應(yīng)用完善的全國(guó)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件不是一蹴而就的，可能需要一年兩年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，因此，在統(tǒng)一的管理軟件應(yīng)用前，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的辦法是，制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，讓有條件的法律援助機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)管理軟件，并在本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。

（四）工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

法律援助工作站建設(shè)要在發(fā)揮其實(shí)際作用上著力，這就需要對(duì)工作站的設(shè)立、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)、制度等關(guān)鍵性因素進(jìn)行規(guī)范，避免其徒有虛名。一是設(shè)立程序統(tǒng)一。工作站一般按照“行政級(jí)別對(duì)應(yīng)、統(tǒng)一布局、按需設(shè)置”的原則設(shè)立。具體包括兩方面要求：一要有設(shè)立需求。即管理和服務(wù)的對(duì)象為法律援助的工作對(duì)象，對(duì)法律援助的需求量較大。二要按程序設(shè)立。所在行業(yè)部門向同級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，法律援助機(jī)構(gòu)自收到書面申請(qǐng)后進(jìn)行書面及實(shí)地審查，作出是否同意的批復(fù)。二是工作職責(zé)明確。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行業(yè)部門的工作站在職能設(shè)置上或有不同，但從基本職能上看，應(yīng)有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。工作站主要負(fù)責(zé)接待群眾的來訪、來電、來信，解答法律咨詢，代擬法律文書；負(fù)責(zé)接受申請(qǐng)并進(jìn)行初審，并按規(guī)定轉(zhuǎn)送援助機(jī)構(gòu)；及時(shí)向主管行業(yè)部門和本級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告工作情況等。三是人員配備合理。為保障工作站有效開展工作，工作站應(yīng)當(dāng)配備具有法律專業(yè)大專以上學(xué)歷的專職和兼職工作人員若干名，有條件的地方應(yīng)聘請(qǐng)一支相對(duì)固定的法律工作者隊(duì)伍為主要依靠力量。四是業(yè)務(wù)制度健全。有值班接待制度、服務(wù)承諾制度、首問責(zé)任制度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度等各項(xiàng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，以確保工作站規(guī)范、有序運(yùn)行。

（五）經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一

建議探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障模式，減少因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障的巨大差距。進(jìn)一步探索費(fèi)用分擔(dān)制，解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問題。具體舉措如下：一是探索分級(jí)撥款經(jīng)費(fèi)保障模式。由于法律援助經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，因此會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)多而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)少的情況，這不利于資源的公平分配。考察國(guó)外經(jīng)費(fèi)管理模式，不少國(guó)家采用了分級(jí)撥款的方式，例如英國(guó)，其法律援助的全部經(jīng)費(fèi)幾乎都來自中央財(cái)政，刑事法律援助案件經(jīng)費(fèi)完全由中央財(cái)政承擔(dān)。地方財(cái)政有少量投入，用于社區(qū)服務(wù)。在加拿大，有聯(lián)邦政府和省政府撥款，是兩級(jí)政府撥款。參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建議進(jìn)一步探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障方式，由中央和地方共同承擔(dān)法律援助經(jīng)費(fèi)保障，其中中央財(cái)政主要用于支付刑事法律援助經(jīng)費(fèi)，地方政府財(cái)政撥款主要支付民事及其他的法律援助經(jīng)費(fèi)，包括法律援助機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)。二是探索法律援助費(fèi)用當(dāng)事人分擔(dān)制度。費(fèi)用分擔(dān)制度有利于提高法律援助經(jīng)費(fèi)的有效使用率，使有限的法律資源能讓更多困難群眾享用，從而促進(jìn)法律援助范圍的擴(kuò)大，同時(shí)也能有效解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問題，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)一。費(fèi)用分擔(dān)一般限于民事、行政領(lǐng)域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各國(guó)無論是大陸法系還是英美法系，一般都由國(guó)家承擔(dān)費(fèi)用。

（六）內(nèi)部管理制度統(tǒng)一