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內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。

關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎

自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經(jīng)濟學和私營部門的管理理論,這里的經(jīng)濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。

新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。

從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經(jīng)濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應當更多地關注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學更具有現(xiàn)實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。

中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。

雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競爭機制

新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業(yè)管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經(jīng)營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經(jīng)濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國的公共管理模式應繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。

(四)強化政府管理職責

轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經(jīng)濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環(huán)節(jié)是:還權于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當?shù)墓卜湛冃гu估標準和申訴處理標準,以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯(lián)

新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。

總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時,更應立足國情,走“內生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

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篇(2)

關鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊?，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉變。公務員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統(tǒng)的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執(zhí)行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯(lián)邦政府機構的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋觯簭谋臼兰o30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉變?yōu)樽⒅亟Y果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式。其改革的基本內容：調整公共事業(yè)、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實質上就是管理的服務化、社會化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應當完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭；它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區(qū)，從而授權給公民；它們衡量各部門的實績把焦點放在后果而不是投人上；它們行為的動力不是來自于規(guī)章條文，而是來自自己的目標、自己的使命；它們把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學校，選擇培訓計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是機制；它們關注的中心并不簡單是提供公共服務，而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題?！庇捎谛鹿补芾韺崿F(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉變，日常公共管理中的公共權力隨著這種管理的社會化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個以旁觀者的身份來審視公共管理的質量與效果的機會，這樣任何掌握公共權力的非政府組織對公共權力的濫用都不再具有制度化的基礎，從而為建立一個廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。

篇(3)

一、新公共管理產生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

    西方自上個世紀70年代全球性石油危機以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質疑，人們認為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監(jiān)督政策的實際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個世紀80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環(huán)境也越來越嚴峻，政府機構龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產生懷疑，“政府失敗論”開始占主導地位，政府出現(xiàn)了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調整，而是對現(xiàn)行公共管理的體制和方式進行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構政府職能

新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有的公共服務都應該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務的內容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點

新公共管理主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據(jù)績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三,即經(jīng)濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務質量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(如結果取向、績效管理、顧客導向、分權、預算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務的質量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業(yè)組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調文官與政務官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔相應的責任，這樣一來由于文官比政務官任期長（在美國，政務官平均任期僅22個月），又由于有專業(yè)知識優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責地執(zhí)行政策，更好地運用裁量權,使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經(jīng)濟也產生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業(yè)機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發(fā)，在立足國情的基礎上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強公共政策制訂的法制性、科學性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權力日益擴大,公共政策對社會政治、經(jīng)濟和其它領域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結果又難以在短期內見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權與分權、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉變成對政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責任和義務，還要進一步明確公共決策層的合理結構和科學的政策制定程序。

2. 加快建設公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡體系。在建設決策網(wǎng)絡時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關系；再次，要從法律上明確公共決策體制內的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現(xiàn)代社會發(fā)展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當結合，注重調查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實基礎，完善制度，提高實效

1. 完善法律法規(guī)，合理設置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟學的基礎，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規(guī)則相適應的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權歷史傳統(tǒng)的國家，缺乏西方以分權制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經(jīng)濟尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當務之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎上完善我國公共管理的理論基礎、制度設計和操作安排。

2. 適當引人市場機制，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗。西方將競爭機制引入政府的公共服務領域后，在鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財政困難，同時明顯地提高了公共服務的效率和質量。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實踐的是美國。企業(yè)型政府是通過借鑒企業(yè)成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關系并不完全等同于供方與顧客的市場關系，因為對政府來說,公眾既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業(yè)的不同之處在于，政府許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業(yè)那樣進行準確的測量和評估。因此我國在運用市場機制和借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗時，要始終以人民的根本利益為取向，堅持為人民服務的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

篇(4)

一、新公共管理運動對公共行政的深刻影響

從1979年英國撒切爾政府大刀闊斧進行改革以來,當代西方以新公共管理為取向的政府改革運動已走過了二十多年的歷程。盡管現(xiàn)在對這一運動及其所形成的新公共管理模式定論還為時尚早,但其對政府管理實踐產生的深刻影響卻已是不爭的事實。新公共管理運動給公共部門管理特別是政府管理帶來的重大影響與變化主要包括以下幾個方面:

(一)促使政府角色發(fā)生轉變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務的直接、壟斷性提供者變?yōu)楣卜仗峁┑谋O(jiān)督、競爭者。

(二)各國大多實施了民營化或帶有民營化傾向的改革措施。特別是將大量國有企業(yè)出賣或進行股權轉移。公共部門已逐漸從直接的經(jīng)濟活動中淡出,由對經(jīng)濟的直接干預變?yōu)楹暧^調控。

(三)政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技術,努力改變政府的工作作風。轉變政府與市場關系,發(fā)揮市場對公共管理的推動作用。

(四)注重工作結果、績效,進行明確的目標管理、績效評估和成本核算,而不是追求預算的最大化。如克林頓政府把建立一個“工作更好,花費更少”的政府作為其主要工作目標,將績效評估公開化,并受中央指導系統(tǒng)的嚴密監(jiān)督控制。

(五)重塑了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關系,對行政架構進行調整,強化了政府政策執(zhí)行部門的自。例如,在英國產生了大量契約化、自由化的“執(zhí)行局”?！?〕

二、新公共管理給我國行政發(fā)展帶來的啟示

雖然新公共管理在理論與實踐上都并不成熟,但新公共管理運動畢竟是建立在對以往傳統(tǒng)行政模式弊端的反思與批判的基礎之上的,反映了學術界與政界解決現(xiàn)實問題的努力。新公共管理理論與改革運動不僅是西方政府陷入危機不得不尋求出路的新探索,而且也是政府對新時展要求的主動回應。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施對于我國的行政發(fā)展具有重要的啟示意義。主要有以下幾個方面:

(一)加大政府體制創(chuàng)新力度,切實轉變政府職能,盡快改變政府對公共物品供給的壟斷局面。運用合同出租、公私合作、用者付費等方式,擴大和提高政府提供公共服務的資源與能力,降低政府的管理成本,提高公共服務的供給效率。

(二)進一步健全和運用市場機制,理順政府與市場的關系。充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用。在政府機關內部引入競爭機制,提高政府工作人員的進取精神與工作效率。

(三)重塑政府與社會的關系,重新界定政府與社會的權力范圍,向社會放權。鼓勵和扶助民間組織的發(fā)展,提高民間的自治能力與自我服務能力,變政府對社會事務的一手包辦為社會的自主管理。

(四)適當借鑒當代企業(yè)管理的管理方法、原則、經(jīng)驗,特別是績效管理、成本核算等,由忽視工作績效到重視工作成果。以結果導向調動公務員的工作積極性,簡化辦事程序,提高政府的工作效率。

三、我國行政環(huán)境與行政發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題

我國目前的行政環(huán)境與行政發(fā)展狀況與西方相比,存在的問題更為復雜、更加嚴重,二者的差異相當明顯。

(一)經(jīng)濟落后與市場發(fā)育不足我國人口眾多,勞動力集中在農業(yè)領域,各地發(fā)展極不平衡,各地經(jīng)濟、社會組織結構、人員素質乃至社會文化都存在著巨大差異。特別是各地市場發(fā)育程度懸殊,在我國既有發(fā)達的市場經(jīng)濟,又有極其落后的自給自足的自然、半自然經(jīng)濟,且后者比重較大。所以我國政府不僅不能像西方那樣盡量不干預市場,而且還要參與維護乃至培育市場。

(二)處于轉軌時期我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌時期,市場發(fā)育得還很不完善,外在性因素很多,面臨的問題較為復雜。經(jīng)濟轉型一方面要求政府轉變職能,大幅度地減少行政干預;另一方面又必須依賴政府發(fā)揮其必要作用,如在培育市場、推動國有經(jīng)濟的市場化、建立社會保障體系、促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展等方面需要政府充分發(fā)揮作用,沒有政府的主動推動是很難進行的。所以對我國來說,抽象的討論政府作用的多少實際上并沒有多大意義,重要的是政府作用的定位及其作用的范圍是否適當?shù)膯栴}。

(三)科技發(fā)展水平不發(fā)達西方基本上已處于信息社會,而我國雖然也處于信息社會的時代背景下,但由于發(fā)展水平所限,除個別地區(qū)之外,總體上還處于向工業(yè)社會過渡階段。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明,不同的科技文明時代要求不同的政府管理方式。新公共管理是與信息社會相適應的政府管理方式,工業(yè)社會相適應的政府管理方式是現(xiàn)代官僚制。

(四)民主發(fā)展程度滯后正如亨廷頓所言,西方國家所面臨的問題是“民主過?！?民主需要節(jié)制,〔2〕主要目標是擺脫特殊利益集團對政治決策的控制,而我國所面臨的問題則是民主不足;西方所要考慮的是如何解決對行政系統(tǒng)的過度規(guī)制問題,從而提高行政效率,而我國則主要是通過法制建設,研究如何約束行政權力;西方正在考慮如何向行政權力中重新注入效率,而我國正在考慮如何將民主注入行政權力之中。

四、我國的“官僚制”存在的問題

(一)組織活動缺乏理性且效率低下,人格化傾向嚴重

近年來一直飽受批判的官僚制的一大優(yōu)點就在于其高揚理性精神,努力避免了任性專斷和感情用事,其基本精神與價值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟,批判和否定了產業(yè)革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法?！薄?〕我國的文化傳統(tǒng)中并不缺乏理性,但我國的所謂理性是世俗取向的理性,努力方向是維系人與人的人倫關系進而維護既定的社會秩序,謀求的是在既定的統(tǒng)治制度下獲取固定的收益?！爸袊氖咳穗A層,從總體上看服務于君侯,而這種服務關系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的來源?！薄?〕這種缺乏法治精神和對效率的追求的理性,最終導致對人治管理的過分注重與對私人利益的狂熱追求。這種實踐道德理性思維受制于權力等級與道德信仰體系,不可能實現(xiàn)行政組織的效率化、法制化和科學化。

(二)與西方的現(xiàn)代官僚制有差異

西方的現(xiàn)代官僚制要求服從要建立在合法性基礎之上,即“并非服從他個人,而是服從那些非個人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內,有義務服從他?！薄?〕我國在總體上不是官僚制發(fā)育充分,而是官僚制發(fā)育不良。官僚制的基本特征包括:工作與職位分工的專門化、等級化、非人格化、規(guī)則化、技術化、公私分明化、工作程序法制化與系統(tǒng)化。官僚制高揚理性精神,避免了任意行事和感情用事,給組織帶來了理性與效率,保證組織按照系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運轉;官僚制高揚法制精神,否定人治管理,有效的防止了領導專權與;現(xiàn)代官僚制高揚科學精神,拋棄經(jīng)驗式管理,重視知識、技術與效率,保持組織運行的精確性、穩(wěn)定性、持續(xù)性、統(tǒng)一性,有效的降低組織摩擦。我國的行政機關缺乏公務人員的專業(yè)化分工以及缺乏與之相適應的專業(yè)化人才、行政過程中輕視規(guī)則與程序、腐敗現(xiàn)象嚴重等。這都是我國官僚制發(fā)育不良的表現(xiàn)。官僚制的某些消極因素與傳統(tǒng)的、封建的消極因素相互交織,使官僚制的缺陷表現(xiàn)得更加突出。所以,一方面我們必須正視官僚制的一系列缺點,如:容易導致組織的臃腫、僵化、難以適應環(huán)境的發(fā)展變化;易導致目的和手段的倒置,過分強調形式的合理性而忽視結果的重要性;易導致行政效率的低下;易導致對人性的損害,將人變成組織的工具;易導致文官;易導致組織內部人際關系的冷漠和對行政客體態(tài)度的惡化等等;另一方面應當認識到,我們對官僚制與本身的理解并不準確,不應將我國的傳統(tǒng)官僚制與西方發(fā)達國家的現(xiàn)代官僚制等量齊觀。

五、我國行政發(fā)展的目標選擇:新公共管理現(xiàn)代官僚制

當前擺在我們面前的一個難題是:我國未來應選擇什么樣的行政發(fā)展模式不少學者認為,我國應吸取西方新公共管理運動的成功經(jīng)驗,推行西方式的新公共管理模式。實際上,合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。任何國家的政府發(fā)展,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理?！?〕

篇(5)

【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據(jù)服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優(yōu)勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯(lián)系選民等事務上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設計政策議程，并善用裁量權發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當?shù)模颜c公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業(yè)管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應立足國情，走“內生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇(6)

一、公共管理市場化治理模式概述

公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務的活動”[1]，就是政府以及其他公共機構，為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理。市場化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場模式應用到公共行政中，建立由私人公司、社會團體與政府機構共同參與的公共服務體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過競爭約束和限制政府的權力，以提高公共管理的水平?！盵2]市場化自從20世紀90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位?！暗谝?，市場化是當代政府管理的新的理念，是當代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場化改革在發(fā)達國家形成了‘以市場為基礎的政府’（market-basedgovernment）,帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準市場模式’（quasimarket）的轉換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一?！盵3]市場化治理模式以經(jīng)濟學的基本理論和私營部門的實踐為基礎，具有以下基本特征：一是建立市場導向，主張用市場的方式來改革政府,相信市場是分配社會資源的有效機制；官僚式的管理體制只會造成資源分配方式的扭曲；二是引入競爭機制，反對傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過引入競爭機制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預，利用經(jīng)濟因素管理社會事務；四是以顧客為導向，以市場的價值標準作為國家與公民關系的試金石，公共部門與公眾的關系是商品和服務交換的責任關系。

二、公共管理市場化之“利”

（一）有效滿足市場需要，對市場作出靈敏反應當今我國的一個現(xiàn)實情況是，人民的物質文化需求不斷增加，社會保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產品的需要日益增強，而公共部門提供的這些服務功能卻相對滯后。市場化的公共管理部門，并非凌駕于市場之上的管理者，而是市場的參與者，這樣的身份轉變使得它能及時收集到市場信息，并對市場信號作出反應，因此就能有效滿足市場的需要和針對性地解決市場中出現(xiàn)的問題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來提供公共服務。“一項針對已經(jīng)民營化了或正在認真考慮民營化的城市所進行的調查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力。”[4]

（二）減少政府負擔，精簡政府機構市場化的手段之一就是授權，就是在法律范圍內將公共管理的權力授予符合執(zhí)行公共管理活動條件的私人部門或社會組織，由他們進行管理活動。授權可以減輕政府和公共部門的工作負擔，有利于公共部門機構的精簡，節(jié)省行政開支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場化改革，只是提供公共產品和服務的市場化，并非責任的市場化。因此，市場化改革并不意味著政府管理責任的減輕。市場化應該是在政府承擔基本責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，而非是政府將其份內職責推給市場。

（三）對公共管理人員考核的市場化，激勵其更好地完成工作“從市場的觀點來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內工作?！盵5]公共管理市場化的內容之一就是公共部門人力資源管理的市場化。按照官僚制組織起來的公共管理部門的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權不斷擴大，政府運行成本居高不下；公共服務質量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場化治理模式的辦法就是，將私營部門的管理理念和管理技術應用于公共部門，在公共部門內部創(chuàng)立市場競爭機制，通過公務員績效考核的方式實現(xiàn)競爭從而提高效率和降低成本，以改進政府績效。

（四）以顧客為中心的改革意識能更好的為公眾提供服務這是市場化了的角色表現(xiàn)。市場中的一對基本關系就是服務者與消費者的關系。在市場化的治理模式中，公共部門以服務者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費者，公民以消費者的身份享受公共部門提供的公共產品，并保證公民對公共產品的選擇權。公共部門與公眾的關系是商品和服務交換的責任關系。消費者導向的管理理念可以以英國的“公民”(Citizen’sCharter)運動為參考?！白畹湫偷睦邮怯摹瘛\動，即類似于我國目前在政府管理部門所開展的社會服務質量承諾制度，在梅杰政府的有力推動下，公民在英國的公共部門得到廣泛的應用，它被梅杰首相稱為‘整個90年代政府政策的核心’，認為是提高公共服務質量的有效途徑?！盵6]

三、公共管理市場化之“弊”

（一）忽視了市場機制發(fā)揮作用的制度基礎無疑，市場具有配置資源的作用；但是，有作用并不當然等于有效的作用和良好的作用，市場有效發(fā)揮作用的制度基礎便是政府的存在。市場作為一種經(jīng)濟制度，存在著進入壁壘、信息不對稱、壟斷等問題，市場失靈所產生的各種問題需要政府來解決。政府管理中存在的問題不是否認政府存在的充分必要條件，如果因為政府管理中存在問題，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場失靈也就能夠抹殺市場的存在。

（二）忽略了新的成本企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設計忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過程的影響。企業(yè)型政府假設每個行政機關或人員均是獨立的個體，可以用理性選擇的模式制定解決問題的最佳策略。但實際上行政機關的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項創(chuàng)新措施都意味著采用另一項措施所帶來的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機會成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯的過程，需要更多人力與物力的投入，因而產生了實驗成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對政府部門負責，若改革失敗或改革不能帶來明顯的效益，都可能使行政部門本身招致責難，因而產生了風險成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無法依賴過去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡進行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務或資源，因而產生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。

（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運行的動力機制及其價值標準存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨特本質也決定了私人部門的管理技術不可能完全適用于公共部門的運作，否認或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導私營化，必將最終影響公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顧客的角色復雜得多政府公共服務比一般經(jīng)濟學所提供的消費模型更為復雜。公民一方面是消費者，另一方面又參與公共服務生產和供應的決策。所以，市場化治理模式容易忽視了經(jīng)濟學應用于公共部門的復雜性。首先，公民的社會角色是比較復雜，公民是公共服務的接受者，是公共服務的合伙人或參與者，是公共服務的監(jiān)督者，還是納稅等義務的承擔者，將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實則降低了公民的權利和法律地位，作為政府權力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場交換是平等主體之間的等價交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。

篇(7)

[關鍵詞] 新公共管理 理論 公共服務 改革

一、引言

所謂公共服務,通常指建立在一定社會共識基礎上,全體公民不論其種族、收入和地位差異如何,都應、普遍享有的服務。從范圍看,公共服務不僅包含通說的公共產品(具有非競爭性和非排他性的物品),也包括那些市場供應不足的產品和服務。公共服務的上述范圍和性質決定了它不可能完全由市場自發(fā)提供,它被視為政府的重要責任,應由政府部門提供或主導提供已形成一種基本共識。

黨的十七大報告指出:“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義?！备母镩_放以來,我國政府的公共服務職能不斷完善,公共服務意識和服務水平都有所提高,但與公眾日益增長的社會公共需求相比,與國際上公共服務水平較高的國家相比,我國公共服務還存在諸多亟待解決的問題。因此有必要學習和借鑒西方國家新公共管理的成功經(jīng)驗,創(chuàng)新我國的公共服務方式,提高我國公共服務水平。

二、新公共管理的理論基礎與基本實踐內容

1.新公共管理的理論基礎

新公共管理它是相對于建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎之上的傳統(tǒng)行政而言的。20世紀70年代末80年代初,西方各國在全球化、信息化、政府財政赤字的背景下掀起了一場聲勢浩大的政府改革浪潮,并迅速波及全世界。盡管西方各國政府改革的起因、議程,改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同,但是都具有一個相同或相似的基本取向:那就是采用商業(yè)管理的理論、方法與技術,引進市場競爭機制,追求“3E”(經(jīng)濟、效益、效率)目標,以提高公共管理水平和公共服務質量。新公共管理是以此為取向的公共管理理論與實踐。它是一種新型的公共行政管理理論和管理模式。

新公共管理理論的核心內容是:更加關心公共服務效率、效果和質量的結果;高度集權、等級制的組織機構為分權的管理環(huán)境所取代,在分權的環(huán)境中,資源配置和服務提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的辦法,替代政府直接提供和管制;更加關心公共部門直接提供服務的效率,包括生產力目標的設定、在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境;強化國家核心的戰(zhàn)略能力,實現(xiàn)公共資源的合理配置,提高公共資源的使用效能,引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求做出反映。

新公共管理理論特別強調企業(yè)和市場導向,注意從私人部門管理中借鑒理論和技術,強調市場經(jīng)濟中的企業(yè)經(jīng)營技巧和市場導向的行為激勵機制。新公共管理理論是在公共選擇理論、管理主義、現(xiàn)代產權理論、新古典經(jīng)濟學、新制度經(jīng)濟學、博弈論等理論思想的影響下形成的。盡管人們對新公共管理理論在我國的推行提出各種看法,但不可否認的是新公共管理理論強調產出和結果,這對我國政府公共服務改革具有借鑒意義。

2.新公共管理的基本實踐內容

(1)把公眾視為“顧客”,公共服務堅持“顧客導向”

以顧客為導向,奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關系,政府不再是發(fā)號施令的權威官僚機構,而是以人為本的服務提供者;政府公共行政不再是“管治行政”,而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”,政府以顧客需求為導向,尊崇顧客,堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性,表現(xiàn)出一種目標導向的趨勢,行政權力和行政行為從屬和服務于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來,政府是負責任的“企業(yè)家”,而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實復歸。作為“企業(yè)家”的政府并非以贏利為目的,而是要把經(jīng)濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方,由“顧客”驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的。對公共服務的評價,應以“顧客”的參與為主體,注重換位思考,通過“顧客”介入,保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好,并能產出高效的公共服務。

(2)決策(掌舵)與執(zhí)行(劃槳)職能分開

新公共管理認為,政府的職能是掌舵而不是劃槳。傳統(tǒng)的官僚制組織模式為:部--若干司(局)--若干處,或廳(局)--若干處--若干科。它的基本特征是職能部門化,決策與執(zhí)行職能劃分不清。新公共管理推行的決策與執(zhí)行職能分開即是在行政機構內部設立專門的政策制定部門負責政策的制定與監(jiān)督執(zhí)行;設立相對獨立的政策執(zhí)行機構負責政策的執(zhí)行與服務的提供。執(zhí)行機構依法設立,業(yè)務相對獨立,不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理。執(zhí)行機構負責人在人員任用、工資、財務等方面擁有極大的自,并對工作結果負責。最為典型的就是英國的以《伊布斯報告》為主要改革內容“下一步”行動方案,這一改革被學者稱為中央政府全面轉換管理責任機制的重大成效。

(3)打破公共服務供給的政府壟斷,引入競爭機制

傳統(tǒng)的觀念認為,私營企業(yè)主要存在于微觀經(jīng)濟領域,而公共部門則限定在公共服務領域。在傳統(tǒng)的行政管理模式中,政府用壟斷的方式進行管理活動。管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟學委托―理論相聯(lián)姻,構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論。

公共選擇理論認為要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道,即經(jīng)濟人模式,從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟學把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論缺陷?！叭缤?jīng)濟學一樣,公共選擇的基本行為假定是關心個人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”每個人都是理性經(jīng)濟人。公共選擇理論家基于這個出發(fā)點,首先分析了政府組織的行為,他們認為政府組織與官僚并不像人們以前所認為的那樣是充滿公益心的。相反他們和常人沒有什么區(qū)別,都是個人效用最大化的理性經(jīng)濟人。追逐自己的私利;他們沒有控制政府成本的激勵,因此他們拼命的去擴大自己的預算:他們首先追求個人利益和機構利益,然后才會照顧公眾的利益。這正是產生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位,主張在政府管理中引入競爭機制,取消政府在公共服務領域的壟斷性,在私部門與公共部門之間、公共部門相互之間展開競爭,從而縮小政府規(guī)模,提高公共服務的質量和效率。

(4)采用私部門的管理方法和技術

管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟學委托―理論相聯(lián)姻,構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論。管理主義者認為私部門和公共部門管理在本質上是一致的,并且公共部門的良好的管理可通過引進私營部門中好的商業(yè)實踐實現(xiàn)。管理主義者主張引入私部門管理的經(jīng)驗、原則、方法和技術,用私部門管理的模式重塑公共部門管理。基于這一認識,西方各國在新公共管理中廣泛采用私部門管理的方法和技術,如戰(zhàn)略管理、目標管理、績效評估、顧客至上、結果控制合同雇用制、成本―效益分析等。例如英國梅杰政府時期對企業(yè)行業(yè)的《競爭求質量》白皮書,使私人部門和工商企業(yè)間的競爭機制的確立等競爭措施都對公共服務管理的提升起到了巨大作用。

三、我國公共服務存在的問題分析

我國公共服務中存在的問題主要表現(xiàn)為:我國政府直接參與競爭產品的經(jīng)營,廣泛參與私人產品的提供,造成公私角色的錯位;而政府本應提供的公共產品與公共服務卻長期短缺,如政府社會保障水平不足、科技教育投入不足、市場秩序維護不足等。

1.公共服務職能定位不明,供給結構不合理

從公共支出的領域來劃分來看,政府公共服務主要可分為三個方面:一是維持性公共服務,指維持國家安全、行政管理正常運轉的公共服務,國防、外交和公共行政服務等;二是經(jīng)濟建設服務,政府為促進經(jīng)濟發(fā)展而直接進行各種經(jīng)濟投資的服,如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎設建設如,道路、供水、電力、通訊基礎設施等;三是社會公共服務,指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補貼和環(huán)境保護等社會發(fā)展項所提供的公共服務。

從公共服務職能的供給范圍來看,社會服務提供的主要是純共產品即基本公共產品;經(jīng)濟建設服務提供的主要是混合公共產品。保羅•薩繆爾森認為:公共物品可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品由于備非排他性和非競爭性特點的產品,且對于純公共物品的提供具投入大、非營利性的特點,決定了只能由政府加以生產和提供。而從我國的公共支出結構來看,帶有很濃厚的“建設財政”的特點。用于諸如基礎教育、公共衛(wèi)生、農村公共服務等純公共物品的供給,政府一方面采用“卸載”的方式推向市場,從而導致基本公共服務供給嚴重不足。另一方面在本該由市場、社會發(fā)揮主要力量的混合公共產品的供給,政府卻過多地介入,甚至不惜采取政府壟斷、行業(yè)壟斷的辦法實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。

2.公共服務供給決策難以有效反映公民需求

公共決策是社會公共組織為實現(xiàn)一定的目標或解決面臨的公共問題,制定行動方案并加以優(yōu)化選擇的過程,是公共管理的重要手段。作為一切公共行為的先導,公共決策的正確與否其質量的高低直接影響著公共活動的效力,有效利用公共資源,以最少的投入獲取最大的公共利益本是公共決策的最高境界?，F(xiàn)在,許多公共服務并不是根據(jù)公民的真正需求提供的,而是根據(jù)各級政府部門的意愿和利益來決定,由公民外部的各種因素來決定公共服務的需求,公民對公共服務的需要不能反映在公共服務的供給來決策中。加之,我們的決策偏重經(jīng)驗決策,缺少現(xiàn)代決策的手段和方法。所導致的結果便是對公共服務需求判斷不準,公共服務供給方案不合理,不能有效滿足公民的需求,出現(xiàn)過度供給與供給不足的局面,致使公共服務資源浪費程度加劇。

3.公共服務供給失衡,分配有失公正

我國公共服務供給失衡主要表現(xiàn)為如下兩個方面:一是城鄉(xiāng)公共服務供給失衡。我國是一個典型的二元經(jīng)濟國家,不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入差距大,而且農民所能享受到得公共服務水平大大低于城市的公共服務水平,甚至一些農村地區(qū)公共服務嚴重短缺。農民難以獲得公共醫(yī)療、義務教育、最低保障等基本公共服務,并由此導致了因教育返貧,因病返貧的現(xiàn)象,其基本的生存權與發(fā)展權得不到保障。

以農村醫(yī)療衛(wèi)生服務供給為例。1993年,我國政府提出“發(fā)展和完善農村合作醫(yī)療制度”。經(jīng)過十幾年的試點和恢復重建,至2003年,合作醫(yī)療計劃的覆蓋面仍只有10%多點,農民受到的醫(yī)療保障還比較薄弱,絕大多數(shù)農民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。據(jù)有些學者的估算,占全國70%以上的農村人口僅擁有全國大約30%的衛(wèi)生資源,而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人過度的醫(yī)療保健消費,而相當部分農民甚至還難以享受基本的醫(yī)療保健。2000年世界衛(wèi)生組織對191個成員國醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評價中,中國排在倒數(shù)第四位。

二是地區(qū)間公共服務供給失衡。由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡,東部地區(qū)相對于中西部地區(qū),經(jīng)濟發(fā)達,可支配財力相對豐厚,公共服務水平高于中西部地區(qū)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2005年)》和《中國財政年鑒(2005年)》計算。2002年、2003年和2004年東部地區(qū)的國家財政對公共服務的投入占當年GDP的比重分別是12.52%、12.5%和12.51%,這一比重遠高于中西部地區(qū)對公共服務投入4%的目標,由此可看,東西部地區(qū)間公共服務差距很大。

4.公共服務投入不足,公共服務總體水平偏低

我國政府長期以來重視經(jīng)濟建設忽視公共服務的提供,公共財政支出帶有建設財政的特點,國家對公共服務的投入嚴重不足。從而致使我國公共服務滯后于經(jīng)濟、社會的發(fā)展。我國與世界各國在公共服務的投入比較:我國的公共服務支出占GDP的支出低于世界平均水平,而且公共服務的效率偏低。據(jù)零點研究咨詢集團對2006-2007年中國公共服務公眾評價指數(shù)的調查:24.8%的公眾認為政府公共服務水平比較高,41.5%認為一般,25.9%認為比較低或很低。從我國公共服務從投入、產出和效果三方面綜合評估顯示:我國基本公共服務綜合績效整體處于偏低的水平。除基礎教育北京達到A級,一般公共服務上海、北京達到A級以外,其他各地區(qū)各類公共服務績效等級都處于B級以下。

四、公共服務的對策

1.明確政府在公共服務中的責任,轉變政府職能

公共服務的參與者可分為三類:消費者、生產者和提供者。服務的消費者比較容易理解,服務的生產者是指直接從事生產,或者直接向消費者提供服務的部門,它可以是政府、私營企業(yè)和非營利部門等。而服務提供者(又叫服務安排者)是指安排生產者給消費者,指派消費者給生產者,或選擇服務生產者的人;服務提供者通常是政府。因此,區(qū)分服務的生產者與提供者是界定政府角色的基礎?？梢钥闯稣诠卜罩械挠袃煞N基本角色:一是既是服務提供者也是生產者;二是作為服務提供者。而不是服務生產者。據(jù)此。為了扮演好前一種角色,政府需要提高公共服務能力,實現(xiàn)在“純公共物品”(基本公共服務、維持性公共服務)供給中的高效率和公正性;而扮演好后一種角色,政府需要采取有效措施,在“準公共物品”供給中推進公共服務的市場化和社會化改革。

同時我們必須認清政府在公共服務中的責任和職能:一是制定公共服務規(guī)劃與政策,營造公共服務的制度環(huán)境,保障公共服務均衡發(fā)展;二是監(jiān)管公共服務的行業(yè)生產與供給,保障公共服務質量;三是通過付費購買公共產品,保障公共品的有效供給;四是直接生產和提供基本公共服務,維護基本人道生活的公共需求。

綜合以上看法,政府在轉變政府職能方面可以有以下措施:一是政府有責任以高效、公正地提供純公共產品,完善公共服務財政體制,保障基本公共服務的財力供給與城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務的均衡配置;二是對于準公共產品的供給,政府的職責是掌舵而不是劃槳,政府有責任搞好公共服務市場化、社會化的法制建設,建立和完善相應的法律法規(guī)體系,為公共服務市場化、社會化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境,從而開拓公共服務的優(yōu)質資源;三是建立和完善民主監(jiān)督制度,防止私營部門弄虛作假和公私勾結;四是建立有效的激勵機制,鼓勵私部門、非營利組織涉足公共服務領域,減輕政府財政負擔;五是打破非營利組織的雙重管理體制,降低準入門檻,大力發(fā)展非營利組織,為公共服務社會化提供制度基礎。

2.以顧客為導向,提供回應性的公共服務

以“顧客”為導向就是把公眾視為顧客,它要求政府官員由“官僚”轉變?yōu)椤胺照摺?增強服務意識與公共責任感,并以公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準,以公共利益為中心。這就要求政府必須及時了解社會公眾需要什么,要求政府提供什么服務以及如何有效提供服務,并對這些需求做出及時的回應。因此政府必須擴大和完善政府決策的機制,實現(xiàn)公共服務決策的科學化、合理化。為了保證公共服務的質量與效率,還需要建立和完善公共服務績效考評機制。在一個資源稀缺的世界,效率是一個重要的社會目標應該從等量的資源消耗或勞動時間中獲得最大化的產出。因此,公共服務要謀求政府服務效率的提高,進而推動整個社會經(jīng)濟效率的提高。

改革績效評估制度也是新公共管理的主要內容之一,它極大地提高了政府管理的質量與效率。比如新西蘭政府績效管理,因此我們應當借鑒國際先進經(jīng)驗,建立和完善我國公共服務的績效考核制度,實現(xiàn)評估主體的多元化,加大社會公眾對公共服務的考核影響權重,并根據(jù)考核結果進行獎懲,以提高我國的公共服務的質量和效率。

3.創(chuàng)新公共服務供給方式,實現(xiàn)公共服務供給的多元化

公共服務的社會化、市場化改革是新公共管理的重要內容之一。針對我國公共服務的現(xiàn)狀,在切實轉變政府職能與公共服務理念的前提下,借鑒西方國家的成功經(jīng)驗,創(chuàng)新公共服務供給方式,實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化--讓政府在公共服務供給中發(fā)揮“掌舵”的作用,各種社會力量發(fā)揮“劃槳”的作用,從而減輕政府財政負擔,提升公共服務的績效。靈活采取合同出租、公私協(xié)作、憑單制、公私協(xié)作、公共服務社區(qū)化等多種模式提供公共服務。把能夠進行經(jīng)營性投資、開展市場競爭的服務項目,通過推行公共服務市場化交給私營企業(yè)經(jīng)營,如煤氣、供電、交通等;對那些實行市場化運作的領域則采取承包的方式,將一些公共服務項目承包給私營企業(yè)管理,如城市垃圾處理、街道環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等。

五、結論

總之,無論是根據(jù)對公共服務的特性的分析,還是與公共服務做得好的發(fā)達國家或地區(qū)的比較研究,我國公共服務必須進行一系列的改革:既要對公共服務的政府職能進行轉變,形成公共服務的多元供給,又要以顧客為導向,提供回應性的公共服務,從而實現(xiàn)公共服務決策的科學化、合理化;還要構建公共服務的責任體系,從而使得公共服務的生產能夠反映公眾的偏好。因此,中國公共服務的改革必然需要啟動一個系統(tǒng)工程。在實現(xiàn)公共服務改革這一過程中,不但要很好地總結我國公共服務改革方面的成功經(jīng)驗,同時也要注意盡可能地吸取其他國家或地區(qū)公共服務改革中的有益經(jīng)驗,構建適合中國國情的現(xiàn)代公共服務體系。

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